oleh Siswa Rizali
dipublikasikan di Koran Tempo, Senin, 30 September 2002
Berbagai tanggapan muncul setelah Presiden Megawati mengumunkan Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (RAPBN) 2003. Tanggapan yang muncul umumnya bersikap pesimis bahwa target pertumbuhan 5 persen pada tahun 2003 dapat dicapai. Alasannya, RAPBN 2003 bersifat kontraktif sehingga tidak mungkin menjadi stimulus ekonomi.
Di lain pihak, M Ikhsan dan Robert Simanjuntak (LPEM-FEUI) memandang RAPBN 2003 relatif ekspansif. Sedangkan, Kwik Kian Gie berpendapat bahwa APBN tidak relevan lagi digunakan untuk memperkirakan pertumbuhan ekonomi karena proporsi pengeluaran pemerintah dalam Produk Domestik Bruto (PDB) relatif kecil, sekitar 13%.
Arus Penerimaan/Pembiayaan dan Pengeluaran APBN
Untuk melihat apakah kebijakan fiskal berdampak kontraktif atau ekspansif terhadap perekonomian, maka harus dibandingkan antara jumlah daya beli yang disedot oleh pemerintah dari dalam negri (sisi penerimaan dan pembiayaan APBN) dan jumlah pengeluaran pemerintah ke dalam negri.
Di sisi penerimaan, komponen yang mengurangi daya beli masyarakat, seperti pajak, bersifat kontraktif terhadap perkonomian. Sedangkan penerimaan migas yang berasal dari ekspor, tidak bersifat kontraktif.
Pembiayaan defisit sendiri dapat dilakukan dengan dua cara, yaitu: mencetak uang dan hutang (domestik atau luar negri). Pembiayaan defisit dengan mencetak uang akan berdampak ekspansif. Pembiayaan defisit dengan hutang dalam negri akan bersifat netral karena terjadinya crowding-out effect, dimana penyedotan dana dari masyarakat oleh pemerintah dengan obligasi mendorong kenaikan suku bunga yang selanjutnya mengurangi (crowding-out) investasi swasta. Sedangkan pembiayaan defisit APBN dengan hutang luar negri tidak mempunyai dampak kontraksi dimasa sekarang, namun dampak kontraksinya terjadi pada saat pemerintah harus membayar hutang luar negri tersebut.
Dari sisi pengeluaran, harus dilihat apakah pengeluaran tersebut berorientasi ke dalam negri atau ke luar negri. Pengeluaran rutin bersifat ekspansif, kecuali pengeluaran belanja pegawai dan barang luar negri, serta cicilan hutang luar negri dan bunganya yang bersifat kontraktif. Di komponen pengeluaran pembangunan, hanya pengeluaran pembangunan dalam rupiah yang bersifat ekspansif. Sedangkan pengeluaran pembangunan dalam bentuk impor tidak memiliki daya ekspansi terhadap perekonomian lokal.
Berdasarkan versi pemerintah, RAPBN 2003 dinyatakan bersifat ekspansif sebesar Rp 16,8 trilyun, sekitar 1% PDB. Versi Ikhsan dan Simanjuntak, ekspansi RAPBN 2003 sekitar Rp 53 s/d 66 trilyun (3 s/d 3,5 persen PDB). Dilain pihak, Iman Sugema dan Didik Rachbini (Indef) menganggap RAPBN 2003 bersifat kontraktif sekitar Rp 82 trilyun (4,3 persen PDB).
Perbedaan besaran ekspansi/kontraksi RAPBN muncul karena perbedaan persepsi pengamat akan sifat ekspansi/kontraksi komponen pengeluaran/penerimaan.
Persamaan Ricardo
John Maynard Keynes berpendapat bahwa kebijakan fiskal dapat digunakan oleh pemerintah untuk mempengaruhi agregat ekonomi dan kebijakan fiskal yang aktif diharapkan dapat membuat perekonomian lebih stabil. Pada intinya, Keynes menganjurkan pemerintah secara aktif menggunakan kebijakan fiskal untuk: (1) mendukung ekonomi keluar dari resesi dengan kebijakan anggaran defisit, dan (2) menghindari ‘ekonomi kepanasan’ (economic overheating) dengan kabijakan anggaran surplus.
Berseberangan dengan Keynes, ekonom Klasik berpandangan bahwa kebijakan fiskal tidak dapat secara efektif mempengaruhi kegiatan ekonomi suatu negara. Keyakinan kelompok ekonom klasik ini dirumuskan dalam Teorema Persamaan Ricardo (Ricardo Equivalence Theorem). Nama teorema ini berasal dari nama ekonom klasik, David Ricardo, ekonom pertama yang memaparkan teori netralitas kebijakan fiskal. Selanjutnya, Robert Barro melengkapi analisa Ricardo dan mempertegas kesimpulan analisa tersebut (lihat “Are Government Bonds Net Wealth?”, The Journal of Political Economy, 1974).
Barro berpendapat setiap orang menyadari bahwa anggaran defisit dimasa sekarang harus dibayar dengan pajak yang lebih tinggi dimasa mendatang, sehingga masyarakat mengantisipasi kebijakan defisit tersebut dengan menabung yang lebih banyak. Akibatnya, potensi ekspansi anggaran defisit di hapus oleh kontraksi akibat penghematan yang dilakukan oleh sektor swasta (crowding-out effect). Secara total, pengeluaran agregat dalam ekonomi tetap.
Sebagai gambaran sederhana lain, katakanlah pemerintah memutuskan untuk mengurangi target penerimaan pajak sebesar Rp 30 trilyun, dan kemudian membiayai defisit yang terjadi dengan menjual obligasi sebesar Rp 30 trilyun. Secara total, jumlah uang yang dimiliki masyarakat untuk dibelanjakan adalah sama seperti sebelum kebijakan defisit diterapkan.
Sekali dipertimbangkan bahwa setiap pengeluaran pemerintah memerlukan sumber pembiayaan, dan dimasukkan analisa pilihan antar waktu (analysis of intertemporal choice), maka pengeluaran pemerintah secara rata-rata bersifat netral terhadap perekonomian. Artinya, kebijakan fiskal tidak efektif sebagai alat stabilisasi kegiatan ekonomi.
Ekspansi Fiskal dan Pengaruhnya
Hasil studi empiris yang meliputi 168 negara dengan periode data sepanjang 1970–1999 menunjukkan bahwa stimulus fiskal memang dapat memperpendek masa resesi. Namun hubungan tersebut tidak begitu kuat dan sangat tergantung kondisi awal anggaran pemerintah dan kondisi institusional ekonomi secara keseluruhan ketika stimulus fiskal dilakukan (Emanuele Baldacci, Marco Cangiano, Selma Mahfouz, and Axel Schimmelpfennig, 2001, “The Effectiveness of Fiscal Policy in Stimulating Economic Activity: An Empirical Investigation”).
Stimulus fiskal akan efektif bila perekonomian suatu negara relatif tertutup dari dunia internasional, tingkat pengangguran faktor produksi (input) tinggi, hutang pemerintah rendah, ekspansi fiskal dijalankan dengan meningkatkan anggaran (bukan pemotongan pajak), dan disertai ekspansi kebijakan moneter.
Sebaliknya, stimulus fiskal tidak akan berarti, bahkan bisa berdampak negatif, bila pemerintah mempunyai masalah hutang yang besar, defisit transaksi berjalan besar, ekspektasi sektor swasta memperbesar efek crowding-out, dan ekspansi fiskal menyebabkan ketidakpastian akan stabilitas ekonomi makro.
Mengingat pengangguran di Indonesia yang tinggi dan keperluan perbaikan infrastruktur yang besar, ekspansi fiskal akan sangat bermanfaat. Tapi, berhubung hutang pemerintah sangat tinggi (sekitar 90% PDB), suku bunga yang tinggi, perekonomian yang sangat terbuka, serta masih adanya ancaman ketidakstabilan nilai tukar dan inflasi, fiskal defisit sebagai stimulus ekonomi dapat berdampak negatif. Apalagi bila ekspansi fiskal sangat potensial meningkatkan ekspektasi krisis hutang pemerintah dan resiko serangan spekulasi.
Memang ekspansi pengeluaran dalam negri terbatas karena pemerintah memperbesar porsi pembayaran hutang, namun bisa saja RAPBN 2003 mempunyai efek positif bagi ekonomi. Efek positif ini terjadi karena percepatan pembayaran hutang pemerintah akan berdampak positif pada penurunan suku bunga dan meningkatkan kredibilitas program stabilisasi ekonomi makro.
Hubungan kebijakan fiskal dengan kegiatan ekonomi sangat kompleks, baik dari aspek komposisi APBN (penerimaan, pembiayaan defisit, dan pengeluaran); kondisi institusional ekonomi; serta efek anggaran pemerintah itu sendiri terhadap ekspektasi masyarakat. Tidak ada cara yang mudah untuk menyatakan dengan tegas dan pasti bahwa pertumbuhan ekonomi 5 persen di tahun 2003 terlalu optimis atau wajar hanya dengan melihat besaran data RAPBN 2003.
Rabu, 06 Agustus 2008
Spekulasi dan Rejim Nilai Tukar Mengambang
oleh Siswa Rizali
dipublikasikan di Koran Tempo, Senin, 26 Agustus 2002
Sudah lima tahun Bank Indonesia menerapkan rejim nilai tukar mengambang bebas, tepatnya pada 14 Agustus 1997. Sejak itu rupiah bergerak dari titik terkuat Rp 2.500/US$ sampai ke titik terlemah sekitar Rp 16.000 di pertengahan Juni 1998.
Meskipun sekarang sudah relatif stabil, berbagai pihak – seperti pengusaha, pembuat kebijakan, bahkan masyarakat awam – terus khawatir dengan pergerakan rupiah yang tidak menentu.
Dilain pihak, pengamat yang pro mekanisme pasar memandang penerapan rejim nilai tukar mengambang sebagai ‘alat kontrol’ bagi pembuat kebijakan moneter agar lebih berhati-hati dalam mengelola likuidiats perekonomian.
Fundamental atau Spekulasi
Pergerakan rupiah yang sangat tidak menentu menimbulkan pertanyaan; apakah pergerakan nilai tukar ditentukan oleh faktor ekonomi (faktor fundamental) atau sekedar sentimen pasar yang tergantung pada psikologis pedagang valuta asing (faktor spekulatif).
Dalam model moneter sederhana, faktor penentu nilai tukar adalah jumlah uang beredar, tingkat suku bunga, inflasi, dan pertumbuhan riil ekonomi. Model moneter tersebut biasa digunakan untuk menganalisa apakah pergerakan nilai tukar didominasi oleh pergerakan faktor fundamental atau ditentukan oleh faktor spekulatif.
Tabel 1 merangkum variasi nilai tukar dan faktor fundamental ekonomi makro, berupa standar deviasi perubahan data variabel bersangkutan dari bulan ke bulan sebelumnya, sepanjang Januari 1992-Mei 2002.
Di masa krisis Agustus 1997-Desember 1999, variasi variabel ekonomi meningkat tajam dibandingkan era pra-krisis Januari 1992-Juni 1997. Peningkatan variasi nilai tukar sendiri ternyata jauh lebih besar dibandingkan peningkatan variasi faktor fundamental.
Periode Agustus 1997- Desember 1999 juga ditandai oleh perubahan kebijakan moneter yang drastis, dari kebijakan yang sangat longgar ke kebijakan yang ketat. Ternyata, pada saat itu korelasi antara variasi faktor fundamental dan variasi nilai tukar meningkat. Observasi ini sesuai dengan temuan studi komparatif bahwa korelasi variasi faktor fundamental dan variasi nilai tukar akan lebih kuat di negara yang sedang mengalami krisis dibandingkan dengan negara yang stabil.
Sejalan dengan berkurangnya variasi faktor fundemental (khususnya yang terkait dengan kebijakan moneter, yaitu jumlah uang beredar) di periode Januari 2000-Mei 2002, variasi nilai tukar juga berkurang. Yang perlu diperhatikan, meskipun variasi faktor fundamental sudah kembali seperti pada era pra-krisis, variasi nilai tukar tetap relatif besar (dan tidak kembali stabil seperti di era pra-krisis).
Dari eksplorasi diatas dapat disimpulkan bahwa perkembangan nilai tukar rupiah, selain ditentukan oleh perubahan fundamental ekonomi, juga dipengaruhi faktor spekulatif yang menjadi ciri khas pasar finansial (lihat, Robert P. Flood dan Andrew K. Rose, 1999, “Understanding Exchange Rate Volatility Without The Contriavance of Macroeconomics”, The Economic Journal, volume 109).
Alternatif Penjelasan
Salah satu teori yang mencoba menjelaskan mengapa fluktuasi nilai tukar jauh lebih besar daripada variasi faktor fundamental adalah teori ‘overshooting’ dari Rudiger Dornbusch (“Expectation and Exchange Rates Dynamics”, (1976)). Menggunakan prinsip ekspektasi rasional dan perbedaan fleksibilitas harga di pasar barang dengan pasar finansial, Dornbusch (1976) memperlihatkan bagaimana perubahan kecil kebijakan moneter dapat menyebabkan perubahan nilai tukar yang jauh lebih besar. Penjelasan overshooting ini sangat sesuai dengan perkembangan nilai tukar negara maju, seperti USA, Jerman, dan Jepang, di era 1970-an yang baru menerapkan rejim nilai tukar mengambang.
Dengan meningkatnya fluktuasi nilai tukar di era 1980-an dan 1990-an, teori overshooting Dornbusch pun akhirnya tidak dapat menjelaskan perkembangan variasi nilai tukar dengan memuaskan.
Flood dan Rose (1999) berpendapat bahwa spekulasi valuta asing juga tergantung pada rejim nilai tukar yang diterapkan. Rejim nilai tukar mengambang, dimana nilai tukar terus berubah, akan mendorong transaksi valuta asing yang lebih banyak. Jadi, struktur dan perkembangan pasar valuta asing bersifat endogenous terhadap rejim nilai tukar yang dipilih.
Bila kesalahan perkiraan nilai tukar yang dilakukan spekulan bersifat random dan tidak berkorelasi satu sama lain, maka kesalahan itu akan saling meniadakan sehingga besaran nilai transaksi valuta asing tidak mempengaruhi variasi nilai tukar. Tapi para spekulan sering melakukan kesalahan perkiraan nilai tukar bersama-sama secara sistematis, khususnya dalam jangka pendek. Kesalahan spekulan itu membuat nilai tukar sangat tidak stabil dan terlepas dari perkembangan faktor fundamental.
Terkait dengan dimensi waktu, variasi nilai tukar jangka pendek tidak dapat dijelaskan oleh variasi faktor fundamental. Satu teori yang menjelaskan besarnya variasi nilai tukar jangka pendek adalah teori gelembung spekulasi rasional (speculative rational bubbles theory, selanjutnya GSR).
Dalam GSR, harga suatu komoditas (= valuta asing) dapat terus naik/turun di setiap periode karena pelaku pasar mempunyai ekspektasi bahwa harga akan terus naik/turun. Setiap pelaku pasar mengetahui bahwa harga telah bergerak jauh dari nilai wajarnya berdasarkan faktor fundamental, namun mereka juga tahu bahwa mereka akan merugi bila mencoba melawan tren harga sendirian. Akibatnya, harga yang terealisasi di pasar bukan berdasarkan faktor fundamental, tetapi merupakan hasil realisasi ekspektasi pelaku pasar (self-confirming market expectation).
Kondisi dalam GRS ini terjadi karena pelaku pasar valuta asing memperkirakan nilai tukar dengan ekstrapolasi tren jangka pendek, misalnya menggunakan analisa teknikal atau grafik (technical analysis atau ‘chartist’), dan mengabaikan faktor fundamental.
Orientasi spekulasi jangka pendek ini sejalan dengan berkembangnya pasar mata uang setelah penerapan rejim nilai tukar bebas oleh negara-negara maju di tahun 1973. Survei majalah Euromoney, Agustus 1990, menemukan pergeseran metode peramalan nilai tukar dari analisa fundamental diganti dengan analisa teknikal. Di tahun 1978, 19 dari 23 perusahaan yang disurvei menyatakan mereka menggunakan analisa faktor fundamental untuk meramal nilai tukar, dan hanya 3 perusahaan yang mengandalkan analisa teknikal. Pada tahun 1988, hanya 7 dari 31 perusahaan yang disurvei menggunakan analisa faktor fundamental untuk meramal nilai tukar, sedangkan 18 perusahaan mengandalkan analisa teknikal.
Survei Allen dan Taylor (1990) terhadap lebih 300 pedagang valuta asing London di tahun 1988 menunjukkan betapa dominannya analisa teknikal untuk spekulasi jangka pendek. Untuk transaksi dengan jangka waktu satu hari sampai seminggu, 90 persen responden mengakui menggunakan input analisa teknikal, dan 60 persen responden memandang analisa teknikal paling tidak sama pentingnya dengan analisa faktor fundemental. Ketika rentang waktu peramalan semakin panjang, yaitu antara satu bulan sampai satu tahun, bobot yang diberikan untuk faktor fundamental semakin besar. Untuk jangka waktu peramalan diatas satu tahun, 30 persen responden menyatakan hanya mengandalkan faktor fundemental, sedangkan 85 persen menyatakan bahwa faktor fundemental jauh lebih penting daripada analisa teknikal.
Implikasi Kebijakan
Apa yang seharusnya Bank Indonesia lakukan untuk meredam variasi nilai tukar rupiah? Bila pemerintah mempunyai kredibilitas, maka pemerintah dapat menerapkan rejim nilai tukar tetap. Tapi, rejim nilai tukar tetap yang tidak kredibel hanya melahirkan kejutan besar secara periodik berupa perubahan nilai tukar drastis, atau devaluasi, seperti yang terjadi di tahun 1978, 1983, 1986, dan 1997. Pilihan lain adalah menerapkan kontrol arus modal, khususnya arus modal jangka pendek yang sarat unsur spekulasi. Masalahnya, dengan pemerintahan yang tidak transparan dan penuh korupsi, kontrol arus modal tidak dapat dijalankan dengan efektif.
Lebih baik Bank Indonesia menerima kenyataan bahwa pergerakan nilai tukar dalam rejim nilai tukar bebas lebih banyak ditentukan oleh spekulasi. Intervensi Bank Indonesia di pasar valuta asing sendiri sangat terbatas efektifitasnya. Jadi, Bank Indonesia sebaiknya memilih target kebijakan moneter yang relatif bisa dikendalikan, yaitu inflasi. Upaya Bank Indonesia meminimisasi variasi nilai tukar hanya dapat dilakukan dalam jangka panjang dengan meminimisasi variasi jumlah uang beredar.
dipublikasikan di Koran Tempo, Senin, 26 Agustus 2002
Sudah lima tahun Bank Indonesia menerapkan rejim nilai tukar mengambang bebas, tepatnya pada 14 Agustus 1997. Sejak itu rupiah bergerak dari titik terkuat Rp 2.500/US$ sampai ke titik terlemah sekitar Rp 16.000 di pertengahan Juni 1998.
Meskipun sekarang sudah relatif stabil, berbagai pihak – seperti pengusaha, pembuat kebijakan, bahkan masyarakat awam – terus khawatir dengan pergerakan rupiah yang tidak menentu.
Dilain pihak, pengamat yang pro mekanisme pasar memandang penerapan rejim nilai tukar mengambang sebagai ‘alat kontrol’ bagi pembuat kebijakan moneter agar lebih berhati-hati dalam mengelola likuidiats perekonomian.
Fundamental atau Spekulasi
Pergerakan rupiah yang sangat tidak menentu menimbulkan pertanyaan; apakah pergerakan nilai tukar ditentukan oleh faktor ekonomi (faktor fundamental) atau sekedar sentimen pasar yang tergantung pada psikologis pedagang valuta asing (faktor spekulatif).
Dalam model moneter sederhana, faktor penentu nilai tukar adalah jumlah uang beredar, tingkat suku bunga, inflasi, dan pertumbuhan riil ekonomi. Model moneter tersebut biasa digunakan untuk menganalisa apakah pergerakan nilai tukar didominasi oleh pergerakan faktor fundamental atau ditentukan oleh faktor spekulatif.
Tabel 1 merangkum variasi nilai tukar dan faktor fundamental ekonomi makro, berupa standar deviasi perubahan data variabel bersangkutan dari bulan ke bulan sebelumnya, sepanjang Januari 1992-Mei 2002.
Di masa krisis Agustus 1997-Desember 1999, variasi variabel ekonomi meningkat tajam dibandingkan era pra-krisis Januari 1992-Juni 1997. Peningkatan variasi nilai tukar sendiri ternyata jauh lebih besar dibandingkan peningkatan variasi faktor fundamental.
Periode Agustus 1997- Desember 1999 juga ditandai oleh perubahan kebijakan moneter yang drastis, dari kebijakan yang sangat longgar ke kebijakan yang ketat. Ternyata, pada saat itu korelasi antara variasi faktor fundamental dan variasi nilai tukar meningkat. Observasi ini sesuai dengan temuan studi komparatif bahwa korelasi variasi faktor fundamental dan variasi nilai tukar akan lebih kuat di negara yang sedang mengalami krisis dibandingkan dengan negara yang stabil.
Sejalan dengan berkurangnya variasi faktor fundemental (khususnya yang terkait dengan kebijakan moneter, yaitu jumlah uang beredar) di periode Januari 2000-Mei 2002, variasi nilai tukar juga berkurang. Yang perlu diperhatikan, meskipun variasi faktor fundamental sudah kembali seperti pada era pra-krisis, variasi nilai tukar tetap relatif besar (dan tidak kembali stabil seperti di era pra-krisis).
Dari eksplorasi diatas dapat disimpulkan bahwa perkembangan nilai tukar rupiah, selain ditentukan oleh perubahan fundamental ekonomi, juga dipengaruhi faktor spekulatif yang menjadi ciri khas pasar finansial (lihat, Robert P. Flood dan Andrew K. Rose, 1999, “Understanding Exchange Rate Volatility Without The Contriavance of Macroeconomics”, The Economic Journal, volume 109).
Alternatif Penjelasan
Salah satu teori yang mencoba menjelaskan mengapa fluktuasi nilai tukar jauh lebih besar daripada variasi faktor fundamental adalah teori ‘overshooting’ dari Rudiger Dornbusch (“Expectation and Exchange Rates Dynamics”, (1976)). Menggunakan prinsip ekspektasi rasional dan perbedaan fleksibilitas harga di pasar barang dengan pasar finansial, Dornbusch (1976) memperlihatkan bagaimana perubahan kecil kebijakan moneter dapat menyebabkan perubahan nilai tukar yang jauh lebih besar. Penjelasan overshooting ini sangat sesuai dengan perkembangan nilai tukar negara maju, seperti USA, Jerman, dan Jepang, di era 1970-an yang baru menerapkan rejim nilai tukar mengambang.
Dengan meningkatnya fluktuasi nilai tukar di era 1980-an dan 1990-an, teori overshooting Dornbusch pun akhirnya tidak dapat menjelaskan perkembangan variasi nilai tukar dengan memuaskan.
Flood dan Rose (1999) berpendapat bahwa spekulasi valuta asing juga tergantung pada rejim nilai tukar yang diterapkan. Rejim nilai tukar mengambang, dimana nilai tukar terus berubah, akan mendorong transaksi valuta asing yang lebih banyak. Jadi, struktur dan perkembangan pasar valuta asing bersifat endogenous terhadap rejim nilai tukar yang dipilih.
Bila kesalahan perkiraan nilai tukar yang dilakukan spekulan bersifat random dan tidak berkorelasi satu sama lain, maka kesalahan itu akan saling meniadakan sehingga besaran nilai transaksi valuta asing tidak mempengaruhi variasi nilai tukar. Tapi para spekulan sering melakukan kesalahan perkiraan nilai tukar bersama-sama secara sistematis, khususnya dalam jangka pendek. Kesalahan spekulan itu membuat nilai tukar sangat tidak stabil dan terlepas dari perkembangan faktor fundamental.
Terkait dengan dimensi waktu, variasi nilai tukar jangka pendek tidak dapat dijelaskan oleh variasi faktor fundamental. Satu teori yang menjelaskan besarnya variasi nilai tukar jangka pendek adalah teori gelembung spekulasi rasional (speculative rational bubbles theory, selanjutnya GSR).
Dalam GSR, harga suatu komoditas (= valuta asing) dapat terus naik/turun di setiap periode karena pelaku pasar mempunyai ekspektasi bahwa harga akan terus naik/turun. Setiap pelaku pasar mengetahui bahwa harga telah bergerak jauh dari nilai wajarnya berdasarkan faktor fundamental, namun mereka juga tahu bahwa mereka akan merugi bila mencoba melawan tren harga sendirian. Akibatnya, harga yang terealisasi di pasar bukan berdasarkan faktor fundamental, tetapi merupakan hasil realisasi ekspektasi pelaku pasar (self-confirming market expectation).
Kondisi dalam GRS ini terjadi karena pelaku pasar valuta asing memperkirakan nilai tukar dengan ekstrapolasi tren jangka pendek, misalnya menggunakan analisa teknikal atau grafik (technical analysis atau ‘chartist’), dan mengabaikan faktor fundamental.
Orientasi spekulasi jangka pendek ini sejalan dengan berkembangnya pasar mata uang setelah penerapan rejim nilai tukar bebas oleh negara-negara maju di tahun 1973. Survei majalah Euromoney, Agustus 1990, menemukan pergeseran metode peramalan nilai tukar dari analisa fundamental diganti dengan analisa teknikal. Di tahun 1978, 19 dari 23 perusahaan yang disurvei menyatakan mereka menggunakan analisa faktor fundamental untuk meramal nilai tukar, dan hanya 3 perusahaan yang mengandalkan analisa teknikal. Pada tahun 1988, hanya 7 dari 31 perusahaan yang disurvei menggunakan analisa faktor fundamental untuk meramal nilai tukar, sedangkan 18 perusahaan mengandalkan analisa teknikal.
Survei Allen dan Taylor (1990) terhadap lebih 300 pedagang valuta asing London di tahun 1988 menunjukkan betapa dominannya analisa teknikal untuk spekulasi jangka pendek. Untuk transaksi dengan jangka waktu satu hari sampai seminggu, 90 persen responden mengakui menggunakan input analisa teknikal, dan 60 persen responden memandang analisa teknikal paling tidak sama pentingnya dengan analisa faktor fundemental. Ketika rentang waktu peramalan semakin panjang, yaitu antara satu bulan sampai satu tahun, bobot yang diberikan untuk faktor fundamental semakin besar. Untuk jangka waktu peramalan diatas satu tahun, 30 persen responden menyatakan hanya mengandalkan faktor fundemental, sedangkan 85 persen menyatakan bahwa faktor fundemental jauh lebih penting daripada analisa teknikal.
Implikasi Kebijakan
Apa yang seharusnya Bank Indonesia lakukan untuk meredam variasi nilai tukar rupiah? Bila pemerintah mempunyai kredibilitas, maka pemerintah dapat menerapkan rejim nilai tukar tetap. Tapi, rejim nilai tukar tetap yang tidak kredibel hanya melahirkan kejutan besar secara periodik berupa perubahan nilai tukar drastis, atau devaluasi, seperti yang terjadi di tahun 1978, 1983, 1986, dan 1997. Pilihan lain adalah menerapkan kontrol arus modal, khususnya arus modal jangka pendek yang sarat unsur spekulasi. Masalahnya, dengan pemerintahan yang tidak transparan dan penuh korupsi, kontrol arus modal tidak dapat dijalankan dengan efektif.
Lebih baik Bank Indonesia menerima kenyataan bahwa pergerakan nilai tukar dalam rejim nilai tukar bebas lebih banyak ditentukan oleh spekulasi. Intervensi Bank Indonesia di pasar valuta asing sendiri sangat terbatas efektifitasnya. Jadi, Bank Indonesia sebaiknya memilih target kebijakan moneter yang relatif bisa dikendalikan, yaitu inflasi. Upaya Bank Indonesia meminimisasi variasi nilai tukar hanya dapat dilakukan dalam jangka panjang dengan meminimisasi variasi jumlah uang beredar.
Perkembangan Ilmu Ekonomi Makro
oleh Siswa Rizali
dipublikasikan di Koran Tempo, Senin, 19 Agustus 2002
Sejarah Singkat Ekonomi Makro
Istilah formal ekonomi makro (macroeconomics) diperkenalkan pada 1945, ada yang menulisnya macro-economic, ada juga yang menulisnya macroeconomics. Subyek utama ilmu ekonomi makro sendiri, yaitu pertumbuhan ekonomi, bahasan klasik sejak jaman Adam Smith (1723-1790), Thomas Malthus (1766-1834), dan David Ricardo (1772-1823).
Pada awalnya, studi ekonomi makro lebih dikenal sebagai studi Teori Moneter (Monetary Theory) dan Teori Siklus Bisnis (Business CycleTheory). Teori Moneter bersumber pada studi "teori kuantitas uang" yang menjelaskan hubungan sebab-akibat antara perubahan uang beredar dan perubahan output serta tingkat harga umum (inflasi). Perdebatannya mempertanyakan: apakah perubahan jumlah uang beredar yang menyebabkan perubahan output dan tingkat harga, atau sebaliknya, perubahan output dan tingkat harga yang menyebabkan perubahan jumlah uang beredar.
Teori Siklus Bisnis mempelajari fluktuasi ekonomi dari hasil interaksi faktor riil (seperti kekayaan alam, cuaca, dan perkembangan teknologi), ekspektasi, dan jumlah uang beredar. Ketika iklim usaha kondunsif, kegiatan ekonomi akan meningkat yang ditandai oleh peningkatan investasi dan output; yang kemudian dapat saja secara tiba-tiba ekspektasi pengusaha berubah sehingga perekonomian menjadi lesu dan mengalami resesi atau krisis.
Kedua teori tersebut saling melengkapi dan melahirkan konsep teori ekonomi makro. Di periode 1920-1940-an, Keynes meletakkan fondasi sistematis analisa ekonomi makro, khususnya dalam buku The General Theory of Employment, Interest, and Money (1936). Aliran ekonomi yang berkembang berdasarkan pemikiran Keynes dikenal sebagai Keynesian. Sejak itu, terjadi berbagai proses perdebatan yang melahirkan berbagai aliran ekonomi makro seperti: Monetarist (1950-1960), Rational Expectation (1970-an), New Keynesians dan New Classical(1980-an).
Era 1990-an: Menuju Kesatuan Pendapat
Meskipun sejarah ekonomi makro selalu diwarnai perbedaan pendapat, periode 1990-an ditandai oleh beberapa konsensus pemikiran ekonomi makro. Konsensus ini sendiri memiliki manfaat praktis bagi pengelolaan kebijakan stabilisasi ekonomi makro.
Pada 1997, lima tokoh ternama dalam ilmu ekonomi makro merumuskan prinsip-prinsip utama ilmu ekonomi makro yang bisa diterima oleh berbagai aliran utama ekonomi makro (lihat kumpulan makalah dalam seksi Is There A Core of Practical Macroeconomics That We Should All Believe?, American Economic Review, Vol 87 (2), May 1997, hal. 230-246). Berikut rangkuman beberapa konsensus ekonomi makro tersebut.
Pertama, dalam jangka panjang ekonomi akan tumbuh mengikuti pertumbuhan alamiah faktor produksi, seperti: peningkatan akumulasi barang modal per tenaga kerja, perbaikan teknologi produksi, dan perubahan institusi. Pertumbuhan output tersebut merupakan tren jangka panjang yang dikenal juga sebagai output potensial.
Konsensus kedua menyatakan: fluktuasi output di sekitar tren output potensial sebagian besar disebabkan oleh perubahan permintaan agregat (aggregate demand/AD). Perubahan AD ini bersumber dari perubahan pengeluaran konsumsi, investasi, perubahan ekspektasi, dan interaksi diantara semua unsur tersebut. Faktor penentu AD ini dapat dipengaruhi oleh pemerintah melalui kebijakan moneter dan fiskal, sebagai dua perangkat kebijakan stabilisasi ekonomi makro. Proses fluktuasi output jangka pendek disekitar tren output potensial juga mencerminkan proses penyesuaian akibat sistem ekonomi mengalami "guncangan" (shock) yang berkelanjutan.
Ketiga, kebijakan stabilisasi makro hanya mempengaruhi output dalam jangka pendek, dan dalam jangka panjang kebijakan stabilisasi makro bersifat netral terhadap ekonomi. Pengaruh jangka pendek ini disebabkan oleh adanya kekakuan/ketegaran (stickiness/rigidities) dalam ekonomi, baik yang bersifat nominal, riil, maupun institusional. Konsensus ketiga ini sebenarnya kembali menegaskan konsensus pertama yang menyatakan bahwa output jangka panjang tumbuh mengikuti tren output potensial, namun dilihat dari aspek penerapan kebijakan stabilisasi makro.
Terkait dengan kebijakan stabilisasi makro, ada dua hal yang perlu dicatat. Pertama, untuk melaksanakan kebijakan stabilisasi output dan inflasi, kebijakan moneter mempunyai fleksibilitas yang lebih tinggi dibandingkan dengan kebijakan fiskal. Ini terkait dengan faktor institusional, dimana perubahan kebijakan fiskal memerlukan waktu yang lebih lama dan juga selang waktu penerapan yang lebih panjang dibandingkan dengan perubahan/penerapan kebijakan moneter.
Kedua, dalam perumusan dan penerapan kebijakan stabilisasi ekonomi makro, pembuat kebijakan sebaiknya berpegang pada 'aturan' daripada 'bebas memilih' (rules rather than discretion). Maksudnya, ada kerangka kebijakan stabilisasi makro yang menjadi panduan dasar bagi pembuat kebijakan dalam upaya mencapai target kebijakannya, seperti output dan inflasi. Dua prinsip kebijakan stabilisasi ekonomi makro ini merupakan konsensus yang keempat.
Akhirnya, meskipun diakui bahwa kekakuan/ketegaran sektor riil mempunyai kontribusi pada inflasi dalam periode tertentu, inflasi yang berkelanjutan dalam jangka panjang selalu disebabkan oleh faktor moneter (persistent inflation is always a monetary phenomenon). Sehingga untuk memerangi inflasi diperlukan disiplin fiskal (yaitu dengan tidak membiayai defisit fiskal melalui pencetakan uang) dan disiplin moneter.
Pelajaran Bagi Indonesia
Dalam polemik kebijakan stabilisasi ekonomi makro di Indonesia, masih terdapat kepercayaan bahwa pemerintah, selain mampu menstabilkan harga, juga dapat menaikkan output dan menurunkan pengangguran secara bersamaan. Pemerintah bahkan dianggap dapat menaikkan tingkat output dan menurunkan pengangguran dalam jangka panjang sekalipun.
Namun pengalaman negara maju yang melahirkan konsensus makro di atas menyanggah kepercayaan bahwa kebijakan makro dapat menaikkan ouput dan menurunkan pengangguran dalam jangka panjang.
Pengalaman Indonesia sendiri juga menunjukkan bahwa kebijakan fiskal dan moneter bersifat netral terhadap output potensial. Misalnya, ekspansi moneter di era pemerintahan Soekarno tidak membawa output yang lebih tinggi, bahkan menyebabkan inflasi yang ratusan persen per tahun. Contoh lain, meskipun di awal 1990-an ekspansi moneter membuat perekonomian Indonesia tumbuh sangat tinggi, segera pemerintah harus meredam ekspansi moneter yang menyebabkan perlambatan pertumbuhan output nasional. Jadi, secara rata-rata kebijakan moneter dalam jangka panjang tidak dapat mempengaruhi output nasional.
Pengalaman paska krisis 1998 sendiri menunjukkan bahwa fluktuasi sektor moneter ternyata tidak diikuti fluktuasi sektor riil. Setelah output kembali menjadi positif pada 1999, selanjutnya output diperkirakan tumbuh rata-rata 3persen per tahun dan inflasi sekitar 10 persen per tahun.
Dapat diduga bahwa pertumbuhan ekonomi yang tidak kunjung membaik sekarang ini bukan dikarenakan kurangnya stimulus fiskal atau moneter, tapi lebih dikarenakan tidak adanya reformasi sektor riil yang berarti.
Indonesia sebaiknya belajar dari pengalaman Jepang di era 1990-an. Tanpa reformasi sektor riil, stimulus fiskal dan talangan sektor keuangan yang bernilai sekitar US$ 1 trilyun tidak membuat ekonomi Jepang tumbuh. Ekspansi fiskal pemerintah Jepang terlihat dari peningkatan rasio pengeluaran pemerintah Jepang terhadap Produk Domestik Bruto (PDB), dari 30 persen pada 1990 menjadi 37 persen pada 2001.
Sejalan dengan ekspansi fiskal, utang pemerintah Jepang naik dari 65 persen PDB pada 1990, menjadi 135 persen PDB pada 2001. Celakanya, indikator sektor riil Jepang hanya menunjukkan pertumbuhan rata-rata sekitar 0,4 persen per tahun sepanjang 1990-2001, dengan tren pengangguran meningkat dan mencapai 5 persen di tahun 2001.
Dengan kondisi fiskal Indonesia yang masih terbebani utang pemerintah sekitar Rp 1.300 trilyun (sekitar 90 persen PDB), maka stimulus fiskal tanpa disertai reformasi sektor riil, dapat dipastikan tidak akan berarti banyak bagi pertumbuhan ekonomi.
Pembuat kebijakan ekonomi Indonesia harus belajar dari konsensus ekonomi makro di atas, bahwa pertumbuhan ekonomi yang stabil dalam jangka panjang bersumber dari perkembangan alamiah sektor riil seperti inovasi teknologi produksi dan perubahan institusi. Kebijakan makro, fiskal dan moneter, hanya lah penyelesaian jangka pendek yang tidak ada manfaatnya tanpa reformasi sektor riil.
dipublikasikan di Koran Tempo, Senin, 19 Agustus 2002
Sejarah Singkat Ekonomi Makro
Istilah formal ekonomi makro (macroeconomics) diperkenalkan pada 1945, ada yang menulisnya macro-economic, ada juga yang menulisnya macroeconomics. Subyek utama ilmu ekonomi makro sendiri, yaitu pertumbuhan ekonomi, bahasan klasik sejak jaman Adam Smith (1723-1790), Thomas Malthus (1766-1834), dan David Ricardo (1772-1823).
Pada awalnya, studi ekonomi makro lebih dikenal sebagai studi Teori Moneter (Monetary Theory) dan Teori Siklus Bisnis (Business CycleTheory). Teori Moneter bersumber pada studi "teori kuantitas uang" yang menjelaskan hubungan sebab-akibat antara perubahan uang beredar dan perubahan output serta tingkat harga umum (inflasi). Perdebatannya mempertanyakan: apakah perubahan jumlah uang beredar yang menyebabkan perubahan output dan tingkat harga, atau sebaliknya, perubahan output dan tingkat harga yang menyebabkan perubahan jumlah uang beredar.
Teori Siklus Bisnis mempelajari fluktuasi ekonomi dari hasil interaksi faktor riil (seperti kekayaan alam, cuaca, dan perkembangan teknologi), ekspektasi, dan jumlah uang beredar. Ketika iklim usaha kondunsif, kegiatan ekonomi akan meningkat yang ditandai oleh peningkatan investasi dan output; yang kemudian dapat saja secara tiba-tiba ekspektasi pengusaha berubah sehingga perekonomian menjadi lesu dan mengalami resesi atau krisis.
Kedua teori tersebut saling melengkapi dan melahirkan konsep teori ekonomi makro. Di periode 1920-1940-an, Keynes meletakkan fondasi sistematis analisa ekonomi makro, khususnya dalam buku The General Theory of Employment, Interest, and Money (1936). Aliran ekonomi yang berkembang berdasarkan pemikiran Keynes dikenal sebagai Keynesian. Sejak itu, terjadi berbagai proses perdebatan yang melahirkan berbagai aliran ekonomi makro seperti: Monetarist (1950-1960), Rational Expectation (1970-an), New Keynesians dan New Classical(1980-an).
Era 1990-an: Menuju Kesatuan Pendapat
Meskipun sejarah ekonomi makro selalu diwarnai perbedaan pendapat, periode 1990-an ditandai oleh beberapa konsensus pemikiran ekonomi makro. Konsensus ini sendiri memiliki manfaat praktis bagi pengelolaan kebijakan stabilisasi ekonomi makro.
Pada 1997, lima tokoh ternama dalam ilmu ekonomi makro merumuskan prinsip-prinsip utama ilmu ekonomi makro yang bisa diterima oleh berbagai aliran utama ekonomi makro (lihat kumpulan makalah dalam seksi Is There A Core of Practical Macroeconomics That We Should All Believe?, American Economic Review, Vol 87 (2), May 1997, hal. 230-246). Berikut rangkuman beberapa konsensus ekonomi makro tersebut.
Pertama, dalam jangka panjang ekonomi akan tumbuh mengikuti pertumbuhan alamiah faktor produksi, seperti: peningkatan akumulasi barang modal per tenaga kerja, perbaikan teknologi produksi, dan perubahan institusi. Pertumbuhan output tersebut merupakan tren jangka panjang yang dikenal juga sebagai output potensial.
Konsensus kedua menyatakan: fluktuasi output di sekitar tren output potensial sebagian besar disebabkan oleh perubahan permintaan agregat (aggregate demand/AD). Perubahan AD ini bersumber dari perubahan pengeluaran konsumsi, investasi, perubahan ekspektasi, dan interaksi diantara semua unsur tersebut. Faktor penentu AD ini dapat dipengaruhi oleh pemerintah melalui kebijakan moneter dan fiskal, sebagai dua perangkat kebijakan stabilisasi ekonomi makro. Proses fluktuasi output jangka pendek disekitar tren output potensial juga mencerminkan proses penyesuaian akibat sistem ekonomi mengalami "guncangan" (shock) yang berkelanjutan.
Ketiga, kebijakan stabilisasi makro hanya mempengaruhi output dalam jangka pendek, dan dalam jangka panjang kebijakan stabilisasi makro bersifat netral terhadap ekonomi. Pengaruh jangka pendek ini disebabkan oleh adanya kekakuan/ketegaran (stickiness/rigidities) dalam ekonomi, baik yang bersifat nominal, riil, maupun institusional. Konsensus ketiga ini sebenarnya kembali menegaskan konsensus pertama yang menyatakan bahwa output jangka panjang tumbuh mengikuti tren output potensial, namun dilihat dari aspek penerapan kebijakan stabilisasi makro.
Terkait dengan kebijakan stabilisasi makro, ada dua hal yang perlu dicatat. Pertama, untuk melaksanakan kebijakan stabilisasi output dan inflasi, kebijakan moneter mempunyai fleksibilitas yang lebih tinggi dibandingkan dengan kebijakan fiskal. Ini terkait dengan faktor institusional, dimana perubahan kebijakan fiskal memerlukan waktu yang lebih lama dan juga selang waktu penerapan yang lebih panjang dibandingkan dengan perubahan/penerapan kebijakan moneter.
Kedua, dalam perumusan dan penerapan kebijakan stabilisasi ekonomi makro, pembuat kebijakan sebaiknya berpegang pada 'aturan' daripada 'bebas memilih' (rules rather than discretion). Maksudnya, ada kerangka kebijakan stabilisasi makro yang menjadi panduan dasar bagi pembuat kebijakan dalam upaya mencapai target kebijakannya, seperti output dan inflasi. Dua prinsip kebijakan stabilisasi ekonomi makro ini merupakan konsensus yang keempat.
Akhirnya, meskipun diakui bahwa kekakuan/ketegaran sektor riil mempunyai kontribusi pada inflasi dalam periode tertentu, inflasi yang berkelanjutan dalam jangka panjang selalu disebabkan oleh faktor moneter (persistent inflation is always a monetary phenomenon). Sehingga untuk memerangi inflasi diperlukan disiplin fiskal (yaitu dengan tidak membiayai defisit fiskal melalui pencetakan uang) dan disiplin moneter.
Pelajaran Bagi Indonesia
Dalam polemik kebijakan stabilisasi ekonomi makro di Indonesia, masih terdapat kepercayaan bahwa pemerintah, selain mampu menstabilkan harga, juga dapat menaikkan output dan menurunkan pengangguran secara bersamaan. Pemerintah bahkan dianggap dapat menaikkan tingkat output dan menurunkan pengangguran dalam jangka panjang sekalipun.
Namun pengalaman negara maju yang melahirkan konsensus makro di atas menyanggah kepercayaan bahwa kebijakan makro dapat menaikkan ouput dan menurunkan pengangguran dalam jangka panjang.
Pengalaman Indonesia sendiri juga menunjukkan bahwa kebijakan fiskal dan moneter bersifat netral terhadap output potensial. Misalnya, ekspansi moneter di era pemerintahan Soekarno tidak membawa output yang lebih tinggi, bahkan menyebabkan inflasi yang ratusan persen per tahun. Contoh lain, meskipun di awal 1990-an ekspansi moneter membuat perekonomian Indonesia tumbuh sangat tinggi, segera pemerintah harus meredam ekspansi moneter yang menyebabkan perlambatan pertumbuhan output nasional. Jadi, secara rata-rata kebijakan moneter dalam jangka panjang tidak dapat mempengaruhi output nasional.
Pengalaman paska krisis 1998 sendiri menunjukkan bahwa fluktuasi sektor moneter ternyata tidak diikuti fluktuasi sektor riil. Setelah output kembali menjadi positif pada 1999, selanjutnya output diperkirakan tumbuh rata-rata 3persen per tahun dan inflasi sekitar 10 persen per tahun.
Dapat diduga bahwa pertumbuhan ekonomi yang tidak kunjung membaik sekarang ini bukan dikarenakan kurangnya stimulus fiskal atau moneter, tapi lebih dikarenakan tidak adanya reformasi sektor riil yang berarti.
Indonesia sebaiknya belajar dari pengalaman Jepang di era 1990-an. Tanpa reformasi sektor riil, stimulus fiskal dan talangan sektor keuangan yang bernilai sekitar US$ 1 trilyun tidak membuat ekonomi Jepang tumbuh. Ekspansi fiskal pemerintah Jepang terlihat dari peningkatan rasio pengeluaran pemerintah Jepang terhadap Produk Domestik Bruto (PDB), dari 30 persen pada 1990 menjadi 37 persen pada 2001.
Sejalan dengan ekspansi fiskal, utang pemerintah Jepang naik dari 65 persen PDB pada 1990, menjadi 135 persen PDB pada 2001. Celakanya, indikator sektor riil Jepang hanya menunjukkan pertumbuhan rata-rata sekitar 0,4 persen per tahun sepanjang 1990-2001, dengan tren pengangguran meningkat dan mencapai 5 persen di tahun 2001.
Dengan kondisi fiskal Indonesia yang masih terbebani utang pemerintah sekitar Rp 1.300 trilyun (sekitar 90 persen PDB), maka stimulus fiskal tanpa disertai reformasi sektor riil, dapat dipastikan tidak akan berarti banyak bagi pertumbuhan ekonomi.
Pembuat kebijakan ekonomi Indonesia harus belajar dari konsensus ekonomi makro di atas, bahwa pertumbuhan ekonomi yang stabil dalam jangka panjang bersumber dari perkembangan alamiah sektor riil seperti inovasi teknologi produksi dan perubahan institusi. Kebijakan makro, fiskal dan moneter, hanya lah penyelesaian jangka pendek yang tidak ada manfaatnya tanpa reformasi sektor riil.
Fungsi APBN: Stabilisasi atau Pemerataan
oleh Siswa Rizali
dipublikasikan di Koran Tempo, Senin, 28 Oktober 2001
Dalam buku ekonomi makro, kebijakan fiskal - bersama kebijakan moneter - merupakan instrumen stabilisasi ekonomi. Namun di negara sedang berkembang (NSB), seperti Indonesia, kebijakan fiskal lebih sering menjadi sumber ketidakstabilan ekonomi. Ini terjadi karena pemerintah dibebani tugas untuk memacu pertumbuhan ekonomi dengan menerapkan kebijakan fiskal yang defisit. Pemerintah di NSB cenderung membiayai defisit fiskal dengan mencetak uang yang mempunyai dampak negatif pada stabilitas ekonomi.
Dari aspek ekonomi publik, kebijakan fiskal berfungsi sebagai instrumen alokasi sumber daya ekonomi untuk memperbaiki distribusi pendapatan dan kekayaan antar kelompok masyarakat dan antar wilayah.
Sejak krisis terjadi, kedua fungsi kebijakan fiskal tersebut tidak berjalan. Pembebanan biaya talangan perbankan telah mengampuntasi fungsi stabilisasi dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) Indonesia. Pengurangan subsidi untuk berbagai komoditas yang dikonsumsi masyarakat luas dan di lain pihak besarnya subsidi untuk restrukturisasi perbankan, malah menyebabkan redistribusi sumber daya ekonomi dari kelompok masayarakat ke kelompok elit konglomerat.
Stabilisasi vs Pemerataan
Kebijakan fiskal, yaitu APBN, di Indonesia dibuat untuk periode satu tahun. Untuk mengubah APBN dalam periode berjalan, diperlukan persetujuan berbagai pihak, di antaranya Departemen Keuangan dan DPR. Informasi mengenai realisasi APBN sendiri hanya tersedia dalam periode 6 bulanan dan dengan rentang waktu yang cukup lama, minimal 3 bulan. Hambatan institusional tersebut menyebabkan APBN tidak memiliki fleksibilitas untuk digunakan sebagai instrumen stabilisasi ekonomi makro jangka pendek (kurang dari satu tahun).
Ini tidak berarti peran APBN dalam stabilisasi ekonomi makro hilang sama sekali. APBN sebagai instrumen stabilisasi ekonomi makro masih berperan memuluskan (smoothing) siklus ekonomi jangka menengah-panjang, khususnya untuk meningkatkan kapasitas produksi melalui investasi infrastruktur. APBN yang berimbang, juga meningkatkan fleksibilitas kebijakan moneter sebagai instrumen stabilisasi ekonomi makro utama dalam jangka pendek.
Menurut penulis, pemerintahan Megawati lebih baik menfokuskan kebijakan fiskal untuk pemerataan pembangunan, baik antar daerah maupun antar kelompok masyarakat.
Meningkatkan Efektifitas Pengeluaran APBN
Mengingat keterbatasan pemerintah untuk dapat meningkatkan penerimaan dalam negeri (apalagi dalam jangka pendek) dan sulitnya pembiayaan defisit anggaran, efektifitas setiap pos pengeluaran harus ditingkatkan. Meskipun secara keseluruhan subsidi berkurang, harus dengan baik dipertimbangkan subsidi sektor apa yang dikurangi dan subsidi sektor mana yang tetap harus ditingkatkan.
Pengurangan subsidi untuk komoditas tertentu, seperti Bahan Bakar Minyak (BBM), mungkin dapat dibenarkan karena sebagian besar konsumen langsung BBM adalah masyarakat kelas menengah ke atas. Lebih-lebih mengingat rendahnya harga BBM di Indonesia telah mendorong penyeludupan BBM ke luar negri.
Untuk meringankan beban masyarakat berpendapatan rendah, pemerintah mengganti subsidi umum BBM dengan penargetan subsidi pada sektor transportasi publik dan listrik rumah tangga kecil. Penargetan subsidi juga harus dilakukan pada berbagai sektor publik yang menyangkut masyarakat kelas bawah, seperti pengadaan sarana air bersih dan sanitasi umum.
Masalahnya, penargetan subsidi sulit dilaksanakan karena kelompok masyarakat yang menjadi target tidak selalu tersegmentasi dengan jelas serta tingginya potensi penyelewengan dana subsidi. Penyelewengan dana subsidi yang ditargetkan kepada rakyat berpendapatan rendah terjadi, misalnya, dalam kasus pendistribusian beras OPK dari program Jaring Pengaman Sosial. Namun, penargetan subsidi tetap menjadi pilihan yang lebih baik bila total biayanya memang lebih rendah daripada total biaya subsidi secara umum.
Pengeluaran untuk investasi publik (public capital spending) dan pengeluaran sosial (social spending) tidak boleh dikurangi. Bila pengeluaran investasi menurun, tidak hanya bersifat kontraktif di masa sekarang, juga dapat menurunkan pertumbuhan potensi ekonomi di masa mendatang. Bahkan penurunan investasi publik dapat mengurangi tabungan nasional di masa depan, bila penurunan pengeluaran untuk investasi infrastruktur - seperti jalan, jembatan, dan listrik - menimbulkan hambatan investasi dari sektor swasta.
Perhatikan bahwa pengeluaran sosial seperti pendidikan dan kesehatan, meskipun secara konvensional dicatat sebagai pengeluaran konsumsi pemerintah, sebenarnya merupakan investasi jangka panjang di bidang sumber daya manusia (SDM). Karena itu keputusan pemerintahan Megawati untuk meningkatkan pengeluaran sektor pendidikan dan kesejahteraan sosial menunjukkan reorientasi pengeluaran yang sangat positif.
Aspek pemerataan dan keadilan sosial pengeluaran kedua sektor tersebut bisa ditingkatkan bila dana yang tersedia diarahkan untuk pengadaan jenis pendidikan dan kesehatan yang paling banyak dikonsumsi oleh masyarakat kelas bawah. Di sektor pendidikan, upaya pemerataan dilakukan dengan memprioritaskan pelaksanaan program Wajib Belajar 9 tahun. Berbagai studi dari World Bank (misalnya The East Asian Miracle: Economic Growth and Public Policy , 1993) menunjukkan bahwa nilai pengembalian sosial investasi ( social return of investment ) pendidikan dasar/menengah lebih tinggi daripada investasi pendidikan tinggi. Studi yang sama juga menemukan bahwa negara yang memprioritaskan pendidikan dasar/menengah sebagai strategi utama pengembangan SDM-nya mengalami perbaikan distribusi pendapatan. Kedua penemuan ini sesuai fakta bahwa pendidikan dasar dan menengah dinikmati oleh semua kelompok masyarakat, bukan seperti pendidikan tinggi yang relatif hanya dinikmati oleh kelompok kelas menengah keatas. Sedangkan di sektor kesehatan, subsidi sebaiknya difokuskan untuk pengadaan sarana kesehatan untuk rakyat kecil seperti Puskesmas dan pengadaan obat generik.
Hapuskan 'Subsidi' Untuk Konglomerat
Pengurangan subsidi - yang kembali akan meningkatkan harga BBM dan Tarif Dasar Listrik (TDL) di tahun 2002 - memang berlawanan dengan prinsip keadilan sosial, bila mengingat pengurangan subsidi terjadi karena pengeluaran pemerintah 'tersedot' untuk membiayai program talangan sektor perbankan. Dan penerima dana talangan perbankan adalah konglomerat yang kaya raya. Para konglomerat tersebut menerima 'subsidi terselubung' seperti: potongan hutang dan bunganya, subsidi kurs murah untuk melunasi hutang dalam mata uang asing, dan penyuntikan dana segar murah berupa rekapitalisasi bank.
Contohnya, empat bank peserta rekapitalisasi, yaitu PT Bank Mandiri, PT Bank Negara Indonesia Tbk., PT Bank Central Asia Tbk., dan PT Bank Danamon Tbk., merupakan kelompok bank peraih laba tertinggi pada semester I/2001. Namun sebagian besar laba tersebut bersumber dari pendapatan bunga obligasi rekapitalisasi. Biaya bunga obligasi rekapitalisasi ini berasal dari APBN, yang berarti seluruh rakyatlah yang menanggung biaya bunga tersebut. Jadi kebijakan tersebut merupakan transfer sumber daya ekonomi dari seluruh rakyat kepada kelompok kepentingan tertentu, yaitu konglomerat, yang dekat dengan kekuasaan.
Inilah tantangan terberat bagi pemerintahan Megawati Soekarnoputri dan kabinet Gotong Royong-nya. Pemerintah harus bisa mengembalikan fungsi APBN sebagai alat pemerataan hasil pembangunan, bukan sebagai alat transfer sumber daya ekonomi dari masyarakat ke konglomerat. Pemerintahan Megawati harus memprioritaskan kepentingan rakyat, dan mengurangi "subsidi terselubung" buat para parasit yang bersembunyi di balik bank peserta program rekapitalisasi.
dipublikasikan di Koran Tempo, Senin, 28 Oktober 2001
Dalam buku ekonomi makro, kebijakan fiskal - bersama kebijakan moneter - merupakan instrumen stabilisasi ekonomi. Namun di negara sedang berkembang (NSB), seperti Indonesia, kebijakan fiskal lebih sering menjadi sumber ketidakstabilan ekonomi. Ini terjadi karena pemerintah dibebani tugas untuk memacu pertumbuhan ekonomi dengan menerapkan kebijakan fiskal yang defisit. Pemerintah di NSB cenderung membiayai defisit fiskal dengan mencetak uang yang mempunyai dampak negatif pada stabilitas ekonomi.
Dari aspek ekonomi publik, kebijakan fiskal berfungsi sebagai instrumen alokasi sumber daya ekonomi untuk memperbaiki distribusi pendapatan dan kekayaan antar kelompok masyarakat dan antar wilayah.
Sejak krisis terjadi, kedua fungsi kebijakan fiskal tersebut tidak berjalan. Pembebanan biaya talangan perbankan telah mengampuntasi fungsi stabilisasi dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) Indonesia. Pengurangan subsidi untuk berbagai komoditas yang dikonsumsi masyarakat luas dan di lain pihak besarnya subsidi untuk restrukturisasi perbankan, malah menyebabkan redistribusi sumber daya ekonomi dari kelompok masayarakat ke kelompok elit konglomerat.
Stabilisasi vs Pemerataan
Kebijakan fiskal, yaitu APBN, di Indonesia dibuat untuk periode satu tahun. Untuk mengubah APBN dalam periode berjalan, diperlukan persetujuan berbagai pihak, di antaranya Departemen Keuangan dan DPR. Informasi mengenai realisasi APBN sendiri hanya tersedia dalam periode 6 bulanan dan dengan rentang waktu yang cukup lama, minimal 3 bulan. Hambatan institusional tersebut menyebabkan APBN tidak memiliki fleksibilitas untuk digunakan sebagai instrumen stabilisasi ekonomi makro jangka pendek (kurang dari satu tahun).
Ini tidak berarti peran APBN dalam stabilisasi ekonomi makro hilang sama sekali. APBN sebagai instrumen stabilisasi ekonomi makro masih berperan memuluskan (smoothing) siklus ekonomi jangka menengah-panjang, khususnya untuk meningkatkan kapasitas produksi melalui investasi infrastruktur. APBN yang berimbang, juga meningkatkan fleksibilitas kebijakan moneter sebagai instrumen stabilisasi ekonomi makro utama dalam jangka pendek.
Menurut penulis, pemerintahan Megawati lebih baik menfokuskan kebijakan fiskal untuk pemerataan pembangunan, baik antar daerah maupun antar kelompok masyarakat.
Meningkatkan Efektifitas Pengeluaran APBN
Mengingat keterbatasan pemerintah untuk dapat meningkatkan penerimaan dalam negeri (apalagi dalam jangka pendek) dan sulitnya pembiayaan defisit anggaran, efektifitas setiap pos pengeluaran harus ditingkatkan. Meskipun secara keseluruhan subsidi berkurang, harus dengan baik dipertimbangkan subsidi sektor apa yang dikurangi dan subsidi sektor mana yang tetap harus ditingkatkan.
Pengurangan subsidi untuk komoditas tertentu, seperti Bahan Bakar Minyak (BBM), mungkin dapat dibenarkan karena sebagian besar konsumen langsung BBM adalah masyarakat kelas menengah ke atas. Lebih-lebih mengingat rendahnya harga BBM di Indonesia telah mendorong penyeludupan BBM ke luar negri.
Untuk meringankan beban masyarakat berpendapatan rendah, pemerintah mengganti subsidi umum BBM dengan penargetan subsidi pada sektor transportasi publik dan listrik rumah tangga kecil. Penargetan subsidi juga harus dilakukan pada berbagai sektor publik yang menyangkut masyarakat kelas bawah, seperti pengadaan sarana air bersih dan sanitasi umum.
Masalahnya, penargetan subsidi sulit dilaksanakan karena kelompok masyarakat yang menjadi target tidak selalu tersegmentasi dengan jelas serta tingginya potensi penyelewengan dana subsidi. Penyelewengan dana subsidi yang ditargetkan kepada rakyat berpendapatan rendah terjadi, misalnya, dalam kasus pendistribusian beras OPK dari program Jaring Pengaman Sosial. Namun, penargetan subsidi tetap menjadi pilihan yang lebih baik bila total biayanya memang lebih rendah daripada total biaya subsidi secara umum.
Pengeluaran untuk investasi publik (public capital spending) dan pengeluaran sosial (social spending) tidak boleh dikurangi. Bila pengeluaran investasi menurun, tidak hanya bersifat kontraktif di masa sekarang, juga dapat menurunkan pertumbuhan potensi ekonomi di masa mendatang. Bahkan penurunan investasi publik dapat mengurangi tabungan nasional di masa depan, bila penurunan pengeluaran untuk investasi infrastruktur - seperti jalan, jembatan, dan listrik - menimbulkan hambatan investasi dari sektor swasta.
Perhatikan bahwa pengeluaran sosial seperti pendidikan dan kesehatan, meskipun secara konvensional dicatat sebagai pengeluaran konsumsi pemerintah, sebenarnya merupakan investasi jangka panjang di bidang sumber daya manusia (SDM). Karena itu keputusan pemerintahan Megawati untuk meningkatkan pengeluaran sektor pendidikan dan kesejahteraan sosial menunjukkan reorientasi pengeluaran yang sangat positif.
Aspek pemerataan dan keadilan sosial pengeluaran kedua sektor tersebut bisa ditingkatkan bila dana yang tersedia diarahkan untuk pengadaan jenis pendidikan dan kesehatan yang paling banyak dikonsumsi oleh masyarakat kelas bawah. Di sektor pendidikan, upaya pemerataan dilakukan dengan memprioritaskan pelaksanaan program Wajib Belajar 9 tahun. Berbagai studi dari World Bank (misalnya The East Asian Miracle: Economic Growth and Public Policy , 1993) menunjukkan bahwa nilai pengembalian sosial investasi ( social return of investment ) pendidikan dasar/menengah lebih tinggi daripada investasi pendidikan tinggi. Studi yang sama juga menemukan bahwa negara yang memprioritaskan pendidikan dasar/menengah sebagai strategi utama pengembangan SDM-nya mengalami perbaikan distribusi pendapatan. Kedua penemuan ini sesuai fakta bahwa pendidikan dasar dan menengah dinikmati oleh semua kelompok masyarakat, bukan seperti pendidikan tinggi yang relatif hanya dinikmati oleh kelompok kelas menengah keatas. Sedangkan di sektor kesehatan, subsidi sebaiknya difokuskan untuk pengadaan sarana kesehatan untuk rakyat kecil seperti Puskesmas dan pengadaan obat generik.
Hapuskan 'Subsidi' Untuk Konglomerat
Pengurangan subsidi - yang kembali akan meningkatkan harga BBM dan Tarif Dasar Listrik (TDL) di tahun 2002 - memang berlawanan dengan prinsip keadilan sosial, bila mengingat pengurangan subsidi terjadi karena pengeluaran pemerintah 'tersedot' untuk membiayai program talangan sektor perbankan. Dan penerima dana talangan perbankan adalah konglomerat yang kaya raya. Para konglomerat tersebut menerima 'subsidi terselubung' seperti: potongan hutang dan bunganya, subsidi kurs murah untuk melunasi hutang dalam mata uang asing, dan penyuntikan dana segar murah berupa rekapitalisasi bank.
Contohnya, empat bank peserta rekapitalisasi, yaitu PT Bank Mandiri, PT Bank Negara Indonesia Tbk., PT Bank Central Asia Tbk., dan PT Bank Danamon Tbk., merupakan kelompok bank peraih laba tertinggi pada semester I/2001. Namun sebagian besar laba tersebut bersumber dari pendapatan bunga obligasi rekapitalisasi. Biaya bunga obligasi rekapitalisasi ini berasal dari APBN, yang berarti seluruh rakyatlah yang menanggung biaya bunga tersebut. Jadi kebijakan tersebut merupakan transfer sumber daya ekonomi dari seluruh rakyat kepada kelompok kepentingan tertentu, yaitu konglomerat, yang dekat dengan kekuasaan.
Inilah tantangan terberat bagi pemerintahan Megawati Soekarnoputri dan kabinet Gotong Royong-nya. Pemerintah harus bisa mengembalikan fungsi APBN sebagai alat pemerataan hasil pembangunan, bukan sebagai alat transfer sumber daya ekonomi dari masyarakat ke konglomerat. Pemerintahan Megawati harus memprioritaskan kepentingan rakyat, dan mengurangi "subsidi terselubung" buat para parasit yang bersembunyi di balik bank peserta program rekapitalisasi.
Sistem Nilai Tukar dan Stabilisasi Ekonomi Makro
oleh Siswa Rizali
dipublikasikan di Bisnis Indonesia, Selasa, 9 Oktober 2001
Rupiah tidak kunjung stabil dan kembali menembus Rp 10.000 per US$. Menneg Perencanaan Pembangunan/Kepala Bappenas Kwik Kian Gie sempat menyarankan agar pemerintah mempertimbangkan kembali penerapan sistem nilai tukar tetap (Bisnis Indonesia, 27/09/2001). Meskipun sempat muncul suara pro dan kontra, perdebatan yang terjadi tidak sehebat ketika usulan penerapan Dewan Mata Uang (currency board system) muncul di awal 1998.
Perdebatan Panjang
Polemik mengenai sistem nilai tukar sudah berlangsung lama. Milton Friedman dalam “The Case for Flexible Exchange Rates” (1953) menganjurkan agar setiap negara menganut sistem nilai tukar bebas dan meningkatkan disiplin kebijakan makro (fiskal dan moneter) guna mencapai stabilitas ekonomi domestik, yaitu stabilitas harga dan pertumbuhan output. Stabilitas ekonomi domestik diharapkan akan menghasilkan stabilitas ekonomi eksternal, yaitu nilai tukar dan keseimbangan neraca pembayaran.
Di era 1960-an, Robert Mundell (peraih Nobel Ekonomi 1999) menganalisa kompleksitas kebijakan stabilisasi makro di perekonomian terbuka dengan sistem nilai tukar tetap dan mengambang. Kesimpulan analisa Mundell ini dikenal dengan diktum “Impossible Trinity” yang menyatakan bahwa sebuah negara tidak dapat memiliki tiga kondisi berikut secara bersamaan: (1) nilai tukar tetap, atau stabilitas kurs; (2) keterbukaan arus modal, atau sistem devisa bebas; dan (3) independensi kebijakan moneter untuk mencapai stabilitas ekonomi domestik. Salah satu kondisi tersebut harus rela dilepas dari kontrol pemerintah sebagai pembuat kebijakan makro.
Contoh konkrit masa sekarang misalnya: Cina dan India menerapkan kontrol devisa yang sangat ketat untuk menjaga stabilitas nilai tukar dan memiliki independensi kebijakan moneter. Dilain pihak, Argentina mengadopsi rejim dewan mata uang yang menjamin sistem devisa bebas dan nilai tukar tetap, namun harus dibayar dengan hilangnya kebijakan moneter. Sedangkan negara maju, seperti Amerika, Jerman, dan Jepang, menganut sistem devisa bebas dan independensi moneter dengan melepas kontrol atas nilai tukarnya.
Menariknya, kontroversi sistem nilai tukar dan stabilisasi ekonomi makro itu terjadi dimasa berlakunya sistem nilai tukar tetap Bretton Woods dengan IMF sebagai pengawasnya.
Di akhir 1960-an, terjadi ketidakseimbangan neraca pembayaran antar negara yang sangat besar, sehingga US tidak mampu lagi menanggung beban stabilisasi ekonomi internasional. Pada tahun 1973 secara resmi nilai tukar tetap di tinggalkan dan negara maju umumnya mengadopsi nilai tukar mengambang.
Setelah sistem nilai tukar mengambang diterapkan sekitar 15 tahun, Arthur J. Rolnick dan Warren E. Weber memperlihatkan bahwa: variasi ekonomi domestik – yaitu inflasi dan output – tetap tinggi, ketidakseimbangan perdagangan internasional meningkat, sedangkan nilai tukar semakin berfluktuasi. Maka Rolnick dan Weber mengusulkan agar setiap negara melakukan koordinasi kebijakan makro untuk memungkinkan penerapan kembali sistem nilai tukar tetap (“A Case for Fixing Exchange Rate”, dalam Federal Reserve Bank of Minneapolis 1989 Annual Report).
Setelah 25 tahun, bukti empiris dalam kumpulan makalah konferensi nilai tukar di jurnal ternama ‘The Economic Journal’, vol. 109 (November 1999), menguatkan penemuan dari studi Rolnick dan Weber. Penelitian tersebut menemukan bahwa faktor spekulasi lebih dominan dalam menentukan pergerakan nilai tukar. Namun, di negara yang sedang krisis atau tidak memiliki disiplin kebijakan makro, faktor kebijakan makro tetap mempunyai peran yang besar dalam menentukan pergerakan nilai tukar.
Sistem Nilai Tukar dan Program Stabilisasi
Ketika sebuah negara mengalami krisis, baik karena kesalahan kebijakan makro atau serangan spekulasi, ada dua metode stabilisasi yang bisa dilaksanakan; yaitu stabilisasi berdasarkan nilai tukar tetap (exchange-rate based stabilization, EBS) atau stabilisasi berdasarkan kontrol penawaran uang (money-based stabilization, MBS).
Pada EBS, setelah nilai tukar terdepresiasi, ditetapkan nilai tukar baru yang dianggap wajar. Pemerintah selanjutnya harus melaksanakan kebijakan makro yang menjamin stabilitas harga domestik sejalan dengan perkembangan harga di negara yang menjadi patokan nilai tukar, misalnya Amerika. Bila pemerintah tidak memiliki disiplin kebijakan makro, akan terjadi ketidakseimbangan ekonomi makro baru yang terlihat pada kenaikan inflasi, defisit neraca pembayaran berkelanjutan, dan kehilangan cadangan devisa. Akhirnya patokan nilai tukar harus dirubah dengan devaluasi dan biasanya disertai/disusul dengan serangan spekulasi yang hebat. Krisis baru pun terjadi.
EBS memang tidak menjamin bahwa suatu negara terhindar dari krisis. Misalnya di tahun 1994-95, Argentina terimbas oleh serangan spekulasi di Meksiko sehingga terjadi pelarian arus modal dan krisis perbankan. Meskipun nilai tukar Argentina bisa dipertahankan, krisis likuiditas telah menyebabkan kontraksi output sebesar 4,4 persen dan pengangguran naik menjadi 18,5 persen.
Dalam metode MBS, program stabilisasi menekankan disiplin pengendalian jumlah uang beredar. Defisit fiskal harus dikurangi untuk mencegah pembiayaan defisit anggaran dengan mencetak uang atau ekspansi moneter. Nilai tukar dibiarkan mengambang dan diharapkan mencapai ‘nilai wajar’ yang sesuai dengan keseimbangan perdagangan internasional. Dengan tercapainya stabilitas internal, diharapkan nilai tukar secara otomatis akan stabil.
Ekonom ternama yang berpengalaman dalam berbagai program stabilisasi IMF di Amerika Latin atau ekonomi transisi – seperti Rudiger Dornbusch, Guillermo Calvo, Arnold Harberger, dan Jeffrey Sach – mengakui bahwa EBS menghasilkan stabilitas ekonomi lebih cepat dibandingkan dengan MBS. Biaya metode stabilisasi EBS, berupa kontraksi output dan pengangguran, juga lebih kecil daripada biaya stabilisasi metode MBS. (Lihat: Rudiger Dornbusch, 1993, “Stabilization, Debt, and Reform”)
Meskipun terdapat perbedaan nyata antara kedua metode program stabilisasi diatas, kedua-duanya menuntut perbaikan pelaksanaan kebijakan ekonomi makro. Bila pemerintah tidak disiplin dalam melaksanakan kebijakan makro, dapat dipastikan program stabilisasi akan gagal. Kedua program stabilisasi juga harus disertai program restrukturisasi sektor riil untuk menjamin peningkatan produktivitas dan pertumbuhan ekonomi jangka panjang.
Dalam metode MBS, kegagalan program stabilisasi ditandai oleh ketidakstabilan nilai tukar. Setiap kelebihan likuiditas dalam perekonomian akibat ekspansi moneter, segera akan ditandai oleh serangan spekulasi pada nilai tukar. Semakin tidak menentu perkembangan nilai tukar, maka program retrukturisasi tidak dapat dijalankan. Karena perekonomian tidak kunjung stabil dan restrukturisasi tidak berjalan, output tidak tumbuh sesuai potensi ekonomi yang ada.
Berbeda dengan MBS, dalam EBS tidak terdapat indikator yang dengan segera dapat dipantau oleh pelaku pasar bila komitmen pemerintah menjalankan program stabilisasi berkurang. Akibatnya langkah koreksi yang diperlukan tidak diambil. Selain itu, keberhasilan jangka pendek metode EBS sering menyebabkan pemerintah tidak bersedia melanjutkan program restrukturisasi jangka panjang sektor riil guna menjamin stabilitas ekonomi jangka panjang.
Disiplin Kebijakan Makro dan Restrukturisasi Sektor Riil
Dari ulasan mengenai sistem nilai tukar dan metode stabilisasi diatas ada pesan yang sangat relevan dengan perkembangan ekonomi Indonesia pada saat ini. Pilihan sistem nilai tukar ternyata tidak akan membawa stabilitas ekonomi bila tidak didukung aspek institusi ekonomi lain yang diperlukan, seperti sistem finansial yang kuat. Demikianlah pengelaman krisis di Argentina di tahun 1995. Dilain pihak, penerapan sistem nilai tukar bebas akan menimbulkan biaya yang sangat besar bila para pelaku ekonomi belum siap dengan sistem mekanisme pasar dan masih tergantung pada bantuan/perlindungan pemerintah dalam menjalankan usahanya.
Yang pasti, kedua sistem nilai tukar dan program stabilisasi mensyaratkan hal yang yang sama agar bisa bertahan, yaitu disiplin kebijakan makro dan restrukturisasi sektor riil. Ini lah yang menjadi tantangan utama bagi pemerintah Indonesia. Apakah pemerintah dapat memenuhi berbagai target fiskal yang telah ditetapkan, seperti besaran defisit, penerimaan pajak, dan alokasi pengeluaran yang berorientasi pada pertumbuhan ekonomi. Apakah otoritas moneter telah menjalankan kebijakan moneter sesuai yang ditetapkan untuk memenuhi target inflasi satu digit? Sejauh mana pula komitmen pemerintah menjalankan program restrukturisasi sektor riil, termasuk restrukturisasi sektor finansial dan hutang ?
Perdebatan mengenai sistem nilai tukar dapat terus dilanjutkan. Sementara itu yang terpenting pemerintah tetap menjalankan program stabilisasi makro dan restrukturisasi sektor riil. Barulah kita bisa berharap bahwa rupiah bisa menguat; bukan sekedar mendekati Rp 8000 per US$, mungkin bisa lebih kuat dari nilai tukar di masa pemerintahan BJ Habibie yang sempat mencapai Rp 6700 per US$.
dipublikasikan di Bisnis Indonesia, Selasa, 9 Oktober 2001
Rupiah tidak kunjung stabil dan kembali menembus Rp 10.000 per US$. Menneg Perencanaan Pembangunan/Kepala Bappenas Kwik Kian Gie sempat menyarankan agar pemerintah mempertimbangkan kembali penerapan sistem nilai tukar tetap (Bisnis Indonesia, 27/09/2001). Meskipun sempat muncul suara pro dan kontra, perdebatan yang terjadi tidak sehebat ketika usulan penerapan Dewan Mata Uang (currency board system) muncul di awal 1998.
Perdebatan Panjang
Polemik mengenai sistem nilai tukar sudah berlangsung lama. Milton Friedman dalam “The Case for Flexible Exchange Rates” (1953) menganjurkan agar setiap negara menganut sistem nilai tukar bebas dan meningkatkan disiplin kebijakan makro (fiskal dan moneter) guna mencapai stabilitas ekonomi domestik, yaitu stabilitas harga dan pertumbuhan output. Stabilitas ekonomi domestik diharapkan akan menghasilkan stabilitas ekonomi eksternal, yaitu nilai tukar dan keseimbangan neraca pembayaran.
Di era 1960-an, Robert Mundell (peraih Nobel Ekonomi 1999) menganalisa kompleksitas kebijakan stabilisasi makro di perekonomian terbuka dengan sistem nilai tukar tetap dan mengambang. Kesimpulan analisa Mundell ini dikenal dengan diktum “Impossible Trinity” yang menyatakan bahwa sebuah negara tidak dapat memiliki tiga kondisi berikut secara bersamaan: (1) nilai tukar tetap, atau stabilitas kurs; (2) keterbukaan arus modal, atau sistem devisa bebas; dan (3) independensi kebijakan moneter untuk mencapai stabilitas ekonomi domestik. Salah satu kondisi tersebut harus rela dilepas dari kontrol pemerintah sebagai pembuat kebijakan makro.
Contoh konkrit masa sekarang misalnya: Cina dan India menerapkan kontrol devisa yang sangat ketat untuk menjaga stabilitas nilai tukar dan memiliki independensi kebijakan moneter. Dilain pihak, Argentina mengadopsi rejim dewan mata uang yang menjamin sistem devisa bebas dan nilai tukar tetap, namun harus dibayar dengan hilangnya kebijakan moneter. Sedangkan negara maju, seperti Amerika, Jerman, dan Jepang, menganut sistem devisa bebas dan independensi moneter dengan melepas kontrol atas nilai tukarnya.
Menariknya, kontroversi sistem nilai tukar dan stabilisasi ekonomi makro itu terjadi dimasa berlakunya sistem nilai tukar tetap Bretton Woods dengan IMF sebagai pengawasnya.
Di akhir 1960-an, terjadi ketidakseimbangan neraca pembayaran antar negara yang sangat besar, sehingga US tidak mampu lagi menanggung beban stabilisasi ekonomi internasional. Pada tahun 1973 secara resmi nilai tukar tetap di tinggalkan dan negara maju umumnya mengadopsi nilai tukar mengambang.
Setelah sistem nilai tukar mengambang diterapkan sekitar 15 tahun, Arthur J. Rolnick dan Warren E. Weber memperlihatkan bahwa: variasi ekonomi domestik – yaitu inflasi dan output – tetap tinggi, ketidakseimbangan perdagangan internasional meningkat, sedangkan nilai tukar semakin berfluktuasi. Maka Rolnick dan Weber mengusulkan agar setiap negara melakukan koordinasi kebijakan makro untuk memungkinkan penerapan kembali sistem nilai tukar tetap (“A Case for Fixing Exchange Rate”, dalam Federal Reserve Bank of Minneapolis 1989 Annual Report).
Setelah 25 tahun, bukti empiris dalam kumpulan makalah konferensi nilai tukar di jurnal ternama ‘The Economic Journal’, vol. 109 (November 1999), menguatkan penemuan dari studi Rolnick dan Weber. Penelitian tersebut menemukan bahwa faktor spekulasi lebih dominan dalam menentukan pergerakan nilai tukar. Namun, di negara yang sedang krisis atau tidak memiliki disiplin kebijakan makro, faktor kebijakan makro tetap mempunyai peran yang besar dalam menentukan pergerakan nilai tukar.
Sistem Nilai Tukar dan Program Stabilisasi
Ketika sebuah negara mengalami krisis, baik karena kesalahan kebijakan makro atau serangan spekulasi, ada dua metode stabilisasi yang bisa dilaksanakan; yaitu stabilisasi berdasarkan nilai tukar tetap (exchange-rate based stabilization, EBS) atau stabilisasi berdasarkan kontrol penawaran uang (money-based stabilization, MBS).
Pada EBS, setelah nilai tukar terdepresiasi, ditetapkan nilai tukar baru yang dianggap wajar. Pemerintah selanjutnya harus melaksanakan kebijakan makro yang menjamin stabilitas harga domestik sejalan dengan perkembangan harga di negara yang menjadi patokan nilai tukar, misalnya Amerika. Bila pemerintah tidak memiliki disiplin kebijakan makro, akan terjadi ketidakseimbangan ekonomi makro baru yang terlihat pada kenaikan inflasi, defisit neraca pembayaran berkelanjutan, dan kehilangan cadangan devisa. Akhirnya patokan nilai tukar harus dirubah dengan devaluasi dan biasanya disertai/disusul dengan serangan spekulasi yang hebat. Krisis baru pun terjadi.
EBS memang tidak menjamin bahwa suatu negara terhindar dari krisis. Misalnya di tahun 1994-95, Argentina terimbas oleh serangan spekulasi di Meksiko sehingga terjadi pelarian arus modal dan krisis perbankan. Meskipun nilai tukar Argentina bisa dipertahankan, krisis likuiditas telah menyebabkan kontraksi output sebesar 4,4 persen dan pengangguran naik menjadi 18,5 persen.
Dalam metode MBS, program stabilisasi menekankan disiplin pengendalian jumlah uang beredar. Defisit fiskal harus dikurangi untuk mencegah pembiayaan defisit anggaran dengan mencetak uang atau ekspansi moneter. Nilai tukar dibiarkan mengambang dan diharapkan mencapai ‘nilai wajar’ yang sesuai dengan keseimbangan perdagangan internasional. Dengan tercapainya stabilitas internal, diharapkan nilai tukar secara otomatis akan stabil.
Ekonom ternama yang berpengalaman dalam berbagai program stabilisasi IMF di Amerika Latin atau ekonomi transisi – seperti Rudiger Dornbusch, Guillermo Calvo, Arnold Harberger, dan Jeffrey Sach – mengakui bahwa EBS menghasilkan stabilitas ekonomi lebih cepat dibandingkan dengan MBS. Biaya metode stabilisasi EBS, berupa kontraksi output dan pengangguran, juga lebih kecil daripada biaya stabilisasi metode MBS. (Lihat: Rudiger Dornbusch, 1993, “Stabilization, Debt, and Reform”)
Meskipun terdapat perbedaan nyata antara kedua metode program stabilisasi diatas, kedua-duanya menuntut perbaikan pelaksanaan kebijakan ekonomi makro. Bila pemerintah tidak disiplin dalam melaksanakan kebijakan makro, dapat dipastikan program stabilisasi akan gagal. Kedua program stabilisasi juga harus disertai program restrukturisasi sektor riil untuk menjamin peningkatan produktivitas dan pertumbuhan ekonomi jangka panjang.
Dalam metode MBS, kegagalan program stabilisasi ditandai oleh ketidakstabilan nilai tukar. Setiap kelebihan likuiditas dalam perekonomian akibat ekspansi moneter, segera akan ditandai oleh serangan spekulasi pada nilai tukar. Semakin tidak menentu perkembangan nilai tukar, maka program retrukturisasi tidak dapat dijalankan. Karena perekonomian tidak kunjung stabil dan restrukturisasi tidak berjalan, output tidak tumbuh sesuai potensi ekonomi yang ada.
Berbeda dengan MBS, dalam EBS tidak terdapat indikator yang dengan segera dapat dipantau oleh pelaku pasar bila komitmen pemerintah menjalankan program stabilisasi berkurang. Akibatnya langkah koreksi yang diperlukan tidak diambil. Selain itu, keberhasilan jangka pendek metode EBS sering menyebabkan pemerintah tidak bersedia melanjutkan program restrukturisasi jangka panjang sektor riil guna menjamin stabilitas ekonomi jangka panjang.
Disiplin Kebijakan Makro dan Restrukturisasi Sektor Riil
Dari ulasan mengenai sistem nilai tukar dan metode stabilisasi diatas ada pesan yang sangat relevan dengan perkembangan ekonomi Indonesia pada saat ini. Pilihan sistem nilai tukar ternyata tidak akan membawa stabilitas ekonomi bila tidak didukung aspek institusi ekonomi lain yang diperlukan, seperti sistem finansial yang kuat. Demikianlah pengelaman krisis di Argentina di tahun 1995. Dilain pihak, penerapan sistem nilai tukar bebas akan menimbulkan biaya yang sangat besar bila para pelaku ekonomi belum siap dengan sistem mekanisme pasar dan masih tergantung pada bantuan/perlindungan pemerintah dalam menjalankan usahanya.
Yang pasti, kedua sistem nilai tukar dan program stabilisasi mensyaratkan hal yang yang sama agar bisa bertahan, yaitu disiplin kebijakan makro dan restrukturisasi sektor riil. Ini lah yang menjadi tantangan utama bagi pemerintah Indonesia. Apakah pemerintah dapat memenuhi berbagai target fiskal yang telah ditetapkan, seperti besaran defisit, penerimaan pajak, dan alokasi pengeluaran yang berorientasi pada pertumbuhan ekonomi. Apakah otoritas moneter telah menjalankan kebijakan moneter sesuai yang ditetapkan untuk memenuhi target inflasi satu digit? Sejauh mana pula komitmen pemerintah menjalankan program restrukturisasi sektor riil, termasuk restrukturisasi sektor finansial dan hutang ?
Perdebatan mengenai sistem nilai tukar dapat terus dilanjutkan. Sementara itu yang terpenting pemerintah tetap menjalankan program stabilisasi makro dan restrukturisasi sektor riil. Barulah kita bisa berharap bahwa rupiah bisa menguat; bukan sekedar mendekati Rp 8000 per US$, mungkin bisa lebih kuat dari nilai tukar di masa pemerintahan BJ Habibie yang sempat mencapai Rp 6700 per US$.
Langganan:
Postingan (Atom)
