Catatan Kegagalan Program Stabilisasi Moneter Indonesia

oleh Siswa Rizali

dipublikasikan di Bisnis Indonesia, Kamis, 27 September 2001


Nilai tukar rupiah kembali jatuh menembus Rp 9500 per US dollar dan inflasi tetap mengancam stabilitas moneter. Sedangkan Bank Indonesia (BI) mempertahankan nilai suku bunga Sertifikat Bank Indonesia (SBI), meskipun otoritas moneter negara lain – misalnya Federal Reserve of US, Bank Sentral Jepang, dan Bank Sentral Eropa – sudah menurunkan suku bunga untuk mengantisipasi ancaman resesi global sebagai dampak kehancuran WTC.

Di setiap saat terjadi peningkatan ketidakstabilan moneter, pejabat pemerintah selalu menemukan alasan bahwa semua itu diluar kendali otoritas moneter, yaitu BI. Di lain pihak, para pelaku pasar cenderung menyalahkan BI karena BI dipandang melaksanakan kebijakan uang ketat (tight monetary policy, TMP) dengan cara menaikkan suku bunga SBI. Kenaikan suku bunga SBI selanjutnya akan berdampak negatif terhadap kegiatan produksi nasional, sedangkan stabilitas moneter – baik nilai tukar maupun inflasi – tidak tercipta.

Tulisan berikut memberikan analisa yang berbeda. Penulis akan menunjukkan bahwa BI dari waktu ke waktu tidak pernah secara konsisten malaksanakan apa yang disebut sebagai ‘kebijakan uang ketat’ (tight monetary policy, TMP). BI juga hampir tidak pernah mengikuti program stabilisasi moneter ala International Monetary Fund (IMF), yang dipandang sebagai penganjur TMP, sebagaimana yang selama ini dipersepsikan oleh masyarakat.


Salah Indikator

Dalam menganalisa kondisi moneter, para komentator dan ekonom Indonesia terpaku pada perkembangan suku bunga nominal SBI. (Suku bunga nominal adalah suku bunga yang terjadi dari hasil interaksi permintaan dan penawaran dana di pasar uang). Bila suku bunga nominal tinggi, maka disimpulkan BI sedang menjalankan TMP. Sebaliknya, bila suku bunga nominal rendah, maka BI dianggap menerapkan ‘kebijakan uang longgar’ (loose monetary policy). Padahal, suku bunga nominal tidak bisa digunakan sebagai indikator kebijakan moneter.

Friedman (1968), setelah menjelaskan interaksi antara variabel suku bunga, jumlah uang beredar dan inflasi, menyimpulkan “...they explain why interest rates are such a misleading indicator of whether monetary policy is 'tight' or 'easy'.” Friedman menegaskan “it is better to look at the rate of the change in the quantity of money” untuk mengukur situasi kebijakan moneter. (untuk diketahui: Milton Friedman adalah seorang ekonom dari faham moneteris yang meraih hadiah nobel ekonomi ditahun 1976).

Memang benar di negara maju, instrumen kebijakan moneter adalah suku bunga. Presiden Federal Reserve Bank of Philadelphia, Anthony Santomero menyatakan, “...monetary policy today is an interest rate policy.” Namun, selanjutnya Santomero menjelaskan bahwa kebijakan suku bunga yang dimaksud adalah suku bunga riil jangka panjang. Dalam kalimat Santomero kebijakan moneter “...is essentially an exercise in assessing where we have set the real (interest) rate relative to that long - run equilibrium path.” Suku bunga riil didefinisikan sebagai suku bunga nominal dikurangi dengan ekspektasi inflasi.

Singkatnya, ada dua indikator utama yang dapat digunakan untuk mengukur situasi kebijakan moneter, yaitu jumlah uang beredar (khususnya uang primer, M0) dan suku bunga riil. Sedangkan suku bunga nominal hampir tidak mempunyai makna yang berarti dalam analisa kebijakan moneter, bahkan bisa menyesatkan.


Evaluasi Kebijakan Moneter Indonesia 1998-sekarang

Sesuai penjelasan diatas, untuk mengevaluasi program stabilisasi moneter Indonesia sejak tahun 1998, penulis akan menggunakan indikator pertumbuhan jumlah uang primer (M0) dan suku bunga riil SBI. Target pertumbuhan M0 dalam program stabilisasi moneter ala IMF hanya berkisar 8-10% per tahun. Sedangkan BI di tahun 1997, 1998, 1999, dan 2000 melakukan ekspansi M0 masing-masing sebesar 34, 63, 35, dan 23 persen. Pada akhir Agustus 2001, pertumbuhan M0 tahunan mencapai 22 persen, atau dua kali lipat target pertumbuhan M0 versi BI yang 11 persen untuk tahun 2001. Data pertumbuhan M0 jelas-jelas memperlihatkan bahwa BI tidak pernah melaksanakan kebijakan TMP ala IMF.

Khusus untuk tahun 1998, ternyata M0 tumbuh sangat cepat, mendahului kenaikan suku bunga nominal SBI. Pertumbuhan M0 mencapai puncaknya pada bulan Agustus-November 1998 yang rata-rata berkisar 115% per tahun; pertumbuhan M0 tertinggi dalam kurun 30 tahun sejak Soeharto berhasil melakukan program stabilisasi ekonomi makro di periode 1966-1968.

Setelah M0 tumbuh dengan cepat, baru suku bunga nominal SBI menyusul naik mencapai 70 persen sepanjang Juli-September 1998. Meskipun suku bunga nominal SBI sangat tinggi, sejalan dengan meningkatnya inflasi yang disebabkan oleh pertumbuhan uang, suku bunga riil turun drastis dan menjadi negatif sepanjang tahun 1998 sampai awal 1999. Suku bunga riil mencapai titik terendah, minus 30 persen, pada Desember 1998. Pertumbuhan uang yang tinggi dan suku bunga riil negatif ini mengindikasikan kebijakan uang yang sangat longgar (excessively loose monetary policy).

Untuk lebih jelasnya, bandingkan perkembangan indikator moneter di tahun 1998 dengan 1991. Pada tahun 1991, pelaksanaan kebijakan uang ketat ditandai oleh kenaikan suku bunga nominal dan penurunan pertumbuhan uang beredar menjadi sekitar 5 persen per tahun. Sedangkan suku bunga riil SBI naik mendekati 10 persen. Mencermati perkembangan sepanjang tahun 1998, dapat diperkirakan bahwa kenaikan suku bunga SBI lebih merupakan respon endogenus BI untuk mengantisipasi kenaikan inflasi akibat ekspansi M0 yang sangat berlebihan. Dalam kondisi seperti ini, suku bunga SBI tidak bisa menjadi indikator kebijakan uang ketat, meskipun suku bunga SBI pada saat itu sempat hampir 3 kali lipat suku bunga SBI pada awal 1991. Apalagi melihat pertumbuhan M0 di tahun 1998 yang mencapai 63 persen, lebih 12 kali pertumbuhan M0 di tahun 1991.

Sumber utama pertumbuhan M0 tersebut adalah peningkatan klaim bersih BI terhadap sektor pemerintah, yang digunakan untuk membiayai progam restrukturisasi perbankan dan pembiayaan defisit anggaran. Bantuan Likuiditas Bank Indoensia (BLBI) memang menjadi komponen utama ekspansi moneter pada masa itu. Bahkan BLBI disinyalir telah digunakan untuk melakukan serangan spekulasi terhadap rupiah yang semakin memperburuk stabilitas moneter.

Penjelasan diatas membuktikan bahwa selama ini Indonesia tidak menerapkan program stabilisasi ala IMF atau TMP. Bahkan sebaliknya, BI menerapkan kebijakan moneter yang sangat longgar. Hal ini juga diakui oleh pejabat BI sebagaimana yang dapat dibaca dalam berbagai laporan BI (lihat di www.bi.go.id).

Baru setelah BI berhasil mengerem pertumbuhan BLBI di pertengahan 1999, pertumbuhan uang melambat. Bahkan pada semester kedua 1999, pertumbuhan M0 tahunan rata-rata hanya sekitar 13 persen, mendekati target yang ditetapkan IMF. Keberhasilan pengendalian BLBI membuka peluang untuk penurunan suku bunga SBI tanpa menimbulkan dampak negatif pada tingkat harga dan nilai tukar rupiah. Kebijakan TMP tersebut merupakan salah satu kunci keberhasilan mantan Presiden Habibie dalam memperbaiki kondisi ekonomi Indonesia pada saat itu.

Ini lah paradoks kebijakan moneter. Bank sentral bisa menurunkan suku bunga nominal bila melaksanakan kebijakan penawaran uang yang konsisten dengan pertumbuhan potensi ekonomi, meskipun pada awalnya kebijakan tersebut cenderung menaikkan suku bunga nominal. Bila BI konsisten mengendalikan jumlah uang beredar sehingga inflasi menurun, suku bunga nominal juga akan turun ke tingkat yang rendah. Dengan terbentuknya kredibilitas BI dalam mengendalikan inflasi, suku bunga akan stabil pada tingkat yang rendah. Dilain pihak, bila BI tidak konsisten dan cenderung mengejar kepentingan penurunan suku bunga jangka pendek sesaat melalui kebijakan moneter yang ekspansif, pada akhirnya inflasi meningkat dan suku bunga nominal menjadi tinggi.


Kambing Hitam

Bila BI menerapkan kebijakan moneter yang sangat ekspansif, khususnya di tahun 1998, lalu mengapa para ekonom dan pendapat popular umumnya menyatakan yang sebaliknya, bahwa telah terjadi kegagalan penerapan TMP?

Ada dua kemungkinan. Pertama, sebagaimana yang telah dijelaskan, para ekonom yang menganalisa kondisi moneter pada saat itu telah menggunakan indikator yang salah, yaitu suku bunga nominal, untuk mengukur situasi kebijakan moneter. Dan media massa lalu ikut mempopulerkan mitos TMP tersebut. Kedua, para elit penguasa memerlukan kambing hitam untuk disalahkan atas kegagalan program stabilisasi moneter yang dijalankan oleh BI. Dengan dukungan para pengamat dan ekonom, elit penguasa tersebut melakukan propaganda menyalahkan lembaga asing yang bisa digambarkan sebagai ‘kolonialisme baru’ (neo-colonialism). Jadilah seakan-akan IMF yang bertanggung jawab atas berbagai kegagalan program kebijakan stabilisasi moneter ala BI.

Yang harus disadari BI lah yang harus bertanggungjawab atas pelaksanaan kebijakan moneter. Dan BI selama ini selalu tidak memenuhi target kebijakan moneter yang ditetapkan dalam kesepakatan bersama Indonesia dan IMF.

Mengkambinghitamkan IMF tidak akan menyelesaikan masalah Indonesia. Indonesia sebenarnya memang tidak memerlukan IMF untuk menjalankan program stabilisasi moneter, asal BI mempunyai program yang jelas dan secara konsisten menjalankan program tersebut. Faktanya, program moneter dan disiplin yang tidak kita punyai.

Yang lebih harus disadari, kegagalan elit penguasa dalam pelaksanaan program stabilisasi ekonomi makro juga mencerminkan kegagalan akademisi Indonesia yang tidak mampu memberikan suatu solusi yang jelas untuk mengatasi krisis.

(Catatan, versi Inggris tulisan ini dipublikasi di situs Asia Features (www.asiafeatures.com) dengan judul “The Myth of Tight Monetary Policy”, 14 September 2001.)

Menyelamatkan APBN dengan Pajak

oleh Siswa Rizali*
dipublikasikan di Koran Tempo, Senin, 24 September 2001.

Dalam Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (RAPBN) 2002, pemerintah menargetkan rasio pajak (tax ratio) sebesar 12,8 persen dari Produk Domestik Bruto (PDB), atau penerimaan pajak diperkirakan sebesar Rp 216,8 trilyun. Timbul pertanyaan, mungkin kah target penerimaan tersebut dicapai pada saat perekonomian masih dalam proses pemulihan dari krisis?


Reformasi Pajak dan Krisis

Di negara yang sedang mengalami krisis, reformasi fiskal merupakan bagian penting untuk menjaga stabilitas ekonomi makro. Dari sisi penerimaan, reformasi fiskal tersebut berupa reformasi pajak.

Meksiko, sebuah negara yang telah berulangkali mengalami krisis, juga melakukan reformasi pajak di tahun 1998. Reformasi pajak tersebut diharapkan dapat meningkatkan penerimaan pajak pemerintah sebesar satu persen PDB di tahun 1998 dan memungkinkan pemerintah Meksiko mempertahankan defisit anggaran di tahun 1999 dan 2000 masing-masing sebesar 1.25 dan satu persen PDB.

Indonesia sendiri pernah melakukan reformasi pajak ketika terancam krisis hutang pada era 1980-an akibat menurunnya harga minyak di awal dan pertengahan 1980-an. Kebijakan tersebut telah membantu pemerintah menggali sumber penerimaan dalam negri baru untuk mengimbangi penurunan pendapatan dari sektor minyak dan gas. Paska reformasi pajak 1980-an, rasio pajak Indonesia meningkat cukup tinggi, dari rata-rata sebesar 7 persen di periode 1981-1985, menjadi 10 persen pada awal 1990-an, dan mencapai 12 persen di pertengahan 1990-an. Di tahun 1994 sendiri, pemerintah kembali melakukan reformasi pajak, khususnya yang terkait dengan pajak pendapatan.

Berbeda dengan Meksiko dan Indonesia, Rusia melaksanakan reformasi pajak ditahun 1990-an guna memperlancar transisi perkonomiannya dari ekonomi sistem sosialis ke ekonomi berdasarkan mekanisme pasar. Proses transisi ekonomi yang dijalani Rusia menyebabkan penurunan penerimaan pemerintah dari sektor tradisional era sosialis, yaitu perusahaan milik negara. Bahkan kemudian Rusia terpuruk dalam krisis. Kedua hal ini menjadikan reformasi pajak sebagai bagian penting dalam upaya stabilisasi ekonomi makro Rusia.


Penerimaan Pajak; Sebuah Perbandingan

Tarif pajak Indonesia pada dasarnya sudah mirip dengan tarif pajak dinegara lain. Misalnya tarif pajak penghasilan (PPh) tertinggi adalah 30 persen. Pada masa lalu beberapa negara memang ada yang mengenakan tarif pajak 60-70 persen untuk kelompok pendapatan teratasnya, namun sekarang tarif maksimum tersebut secara umum tinggal sekitar 40 persen.

Dengan menganggap tarif yang tidak berbeda, penerimaan pajak yang sekitar 13 persen PDB sangat lah rendah. Tidak perlu kita bandingkan rasio pajak Indonesia dengan rasio pajak negara maju yang rata-rata sekitar 28 persen PDB, misalnya rasio pajak US adalah 21 persen; Belgia dan Belanda sekitar 43 persen; dan Swedia bahkan mencapai 52 persen.

Mari kita lihat rasio pajak negara lain di Asia Tenggara, yang ternyata berkisar 15-20 persen PDB. Filipina dan Vietnam, yang menurut laporan The Political and Economic Risk Consultancy (PERC) bulan Maret 2001 adalah negara yang korupsinya tidak jauh berbeda dengan Indonesia diantara 12 negara Asia yang disurvei, ternyata masih bisa mencapai rasio pajak rata-rata 16-17 persen. Dibandingkan dengan rasio pajak dari belahan dunia lain, rasio pajak Indonesia hanya lebih tinggi dari India, sama dengan Pakistan, dan lagi-lagi lebih rendah dibandingkan Rusia. Ketiga negara ini juga terkenal dengan praktek korupsi.

Secara umum, rasio pajak mempunyai korelasi yang tinggi dengan tingkat pendapatan per kapita masyarakat sebuah negara. Karena pendapatan Malaysia, Singapura, Thailand, dan Rusia jauh diatas pendapatan Indonesia, maka wajar saja bila rasio pajak mereka juga lebih tinggi. Namun, dibandingkan dengan negara yang berpendapatan kurang lebih sama, ternyata rasio pajak Indonesia masih lebih rendah. Lebih aneh lagi rasio pajak Indonesia jauh dibawah negara yang berpendapatan sangat rendah seperti Vietnam.

Perbandingan sederhana diatas, yang sudah mempertimbangkan faktor kontrol seperti tingkat korupsi dan pendapatan, memperlihatkan betapa rendahnya penerimaan pajak Indonesia.


Intensifikasi dan Ekstensifikasi Pajak

Untuk menaikkan penerimaan pajak, sering dianggap tarif pajak harus dinaikkan. Seperti pada bulan Mei 2001 lalu ketika pemerintah mengusulkan kenaikan tarif pajak pertambahan nilai (PPN) menjadi 12,5 persen dari 10 persen. Juga ada usulan agar tarif pajak penghasilan (PPh) dinaikkan menjadi 35 persen untuk kelompok pendapatan teratas.

Meskipun tarif pajak yang berlaku dianggap relatif masih rendah, seperti PPN yang hanya 10 persen, menaikkan tarif pajak tetap merupakan kebijakan yang tidak popular. Karena itu kenaikan tarif pajak perlu dihindari oleh pemerintahan yang baru berkuasa dan kredibilitasnya masih dipertanyakan.

Upaya meningkatkan penerimaan pajak pada saat ini lebih realistis bila dilaksanakan dengan proses intensifikasi dan ekstensifikasi pengutipan pajak. Intensifikasi pajak maksudnya pemerintah meningkatkan upayanya mengutip semua pajak dari wajib pajak yang sudah terdaftar. Sedangkan ekstensifikasi pajak dilakukan dengan memperluas basis pajak, baik melalui pendataan wajib pajak baru maupun menambah jenis obyek pajak.

Berbagai studi perpajakan di Indonesia menemukan bahwa peluang untuk meningkatkan pajak penghasilan masih terbuka luas karena banyaknya penghindaran pajak (tax evasion) dan penggelapan pajak (tax fraud). Pihak Ditjen Pajak pada awal tahun ini memperkirakan hanya sekitar dari 50 persen dari individu/perusahaan yang seharusnya terdaftar sebagai wajib pajak yang memiliki Nomor Pokok Wajib Pajak (NPWP). Lebih parah lagi, hanya 50 persen dari pemilik NPWP terdaftar yang kemudian melaksanakan kewajibannya.

Contoh berikut dapat menjadi gambaran nyata. Pada awal tahun 2001, pemilik NPWP hanya berkisar 1,3 juta orang. Pada saat pemerintah mengancam akan melakukan pemeriksaan terhadap individu/perusahaan yang seharusnya membayar pajak, pendaftaran NPWP meningkat tajam menjadi 2 juta orang di pertengahan 2001.

Selain itu, penerimaan pajak di Indonesia diperkirakan masih terkonsentrasi pada obyek pajak yang mudah dipajaki. Seperti untuk PPh perorangan, pembayar utamanya adalah kelompok penerima gaji dan upah, yang terdiri dari pegawai negri dan buruh. Sedangkan kelompok pengusaha cenderung sedikit, padahal kelompok berpendapatan tinggi berasal dari pengusaha. Di kelompok perusahaan, peran BUMN terhadap total penerimaan PPh perusahaan cukup besar, mencapai 20%.

Besarnya kasus penghindaran dan penggelapan pajak terjadi karena kebijakan penilaian sendiri (self assesment) yang diterapkan pemerintah tidak disertai proses pemeriksaan silang (cross checking) berupa pemeriksaan dadakan (surprise audit). Penegakan hukum terhadap pelanggar pajak hampir tidak pernah terdengar. Yang sering terdengar malah pengampunan pajak (tax amnesty), yang sebenarnya menjadi sinyal negatif ketidakberdayaan pemerintah dalam menegakkan hukum.

Peningkatan wajib pajak sendiri tidak berarti akan meningkatkan penerimaan pajak jika pemerintah tidak mempunyai kemampuan mengestimasi secara akurat penerimaan wajib pajak. Dalam hal ini pemerintah harus dapat melakukan pemeriksaan silang dari sisi pengeluaran wajib pajak. Untuk melakukan pemeriksaan silang tersebut, pemerintah dapat bekerja sama dengan beberapa lembaga yang mempunyai catatan lengkap perilaku transaksi wajib pajak diantaranya perbankan, perusahaan publik seperti listrik dan telekomunkasi, pendaftaraan kendaraan bermotor, dan badan pertanahan.


Pajak dan Defisit APBN

Besarnya potensi pajak Indonesia yang belum dapat dikumpulkan oleh pemerintah sebenarnya menjadi fakta bahwa: (1) Indonesia dapat menaikkan penerimaan pajak tanpa perlu menerapkan kebijakan yang tidak popular seperti menaikkan tarif pajak, (2) Indonesia dapat mengurangi ketergantungan kepada IMF dan menutup defisit anggaran dengan memobilisasi sumber dana dalam negri. Agar pemerintah dapat menutup defisit APBN tanpa tergantung hutang luar negri, maka pemerintah harus mampu mengumpulkan potensi pajak Indonesia yang masih ada yaitu sekitar 2-4% PDB.

Berhubung target pemungutan pajak adalah kelompok menegah atas, maka akan terjadi lobi dan ‘perlawanan’ yang sangat hebat dari kelompok elit berkepentingan. Disini akan diuji komitmen pemerintah Megawati (dan kabinet Gotong Royong) untuk membawa keluar negri ini krisis dengan memperbaiki sistem perpajakan nasional.

Biaya Politis dan Sosial Talangan Sektor Perbankan

oleh Siswa Rizali
dipublikasikan di Sinar Harapan, Jum'at, 7 September 2001

JAKARTA – Biaya restrukturisasi sektor perbankan Indonesia diperkirakan menghabiskan dana lebih dari Rp 600 triliun atau sekitar 55 persen Produk Domestik Bruto (PDB) di tahun 1999. Bila dilihat dari kapasitas ekonomi, yang diukur dalam rasio PDB, biaya restrukturisasi perbankan Indonesia merupakan yang terbesar dalam sejarah krisis perbankan, melebihi biaya krisis perbankan yang terjadi di Argentina dan Chili di awal tahun 1980-an.

Biaya restrukturisasi tersebut sebenarnya merupakan talangan (bail-out) oleh pemerintah atas berbagai kewajiban sektor perbankan Indonesia.

Berhubung dana yang dikeluarkan untuk program talangan perbankan tersebut sangat besar, timbul pertanyaan siapa yang akan menanggungnya. Selama ini masyarakat cenderung berpendapat bahwa pemerintah lah yang harus bertanggung jawab atas terjadinya krisis perbankan. Persepsi ini timbul karena masyarakat melihat pemerintah, sebagai pembuat kebijakan, selama ini mengabaikan aspek pengawasan dan penegakan aturan kehati-hatian perbankan. Jadi, pemerintah yang harus menanggung semua biaya talangan perbankan.

Pada awalnya program talangan perbankan Indonesia berasal dari penyuntikan dana Bantuan Likuiditas Bank Indonesia (BLBI) ke perbankan yang bermasalah. BLBI merupakan pinjaman yang harus dilunasi oleh bank penerimanya. Setelah program restrukturisasi dijalankan, BLBI tersebut dikonversi menjadi talangan perbankan oleh pemerintah, berupa obligasi.

Pemerintah juga masih mengeluarkan dana untuk penyertaan modal baru dan biaya lain yang timbul dari program restrukturisasi perbankan, seperti biaya bunga obligasi. Sejak saat itu, semua biaya restrukturisasi atau talangan perbankan menjadi tanggungan anggaran pemerintah, yang dikenal sebagai Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN).

Besarnya dana talangan perbankan tersebut mempunyai dampak negatif yang sangat besar pada posisi keseimbangan APBN. Sejak dilaksanakan program restrukturisasi perbankan di tahun 1998, APBN mengalami defisit. Bahkan defisit APBN membengkak pada tahun anggaran 2000 dan 2001 yang masing-masing mencapai 4,8 persen dan 3,7 persen PDB. Pembengkakan defisit APBN terjadi karena beban biaya talangan perbankan meningkat, dan dilain pihak hasil penerimaan pemerintah dari restrukturisasi aset perbankan bermasalah sangat minim.

Dampak negatif program talangan perbankan pada APBN mempunyai dimensi yang luas, yaitu berkurangnya kedaulatan ekonomi negara dan penurunan kesejahteraan sosial masyarakat, khususnya masyarakat kelas bawah.

Dari sisi pendapatan APBN, besarnya pengeluaran pemerintah untuk program restrukturisasi perbankan harus ditutupi dengan penerimaan pajak, non-pajak, dan pinjaman. Dari sisi pengeluaran APBN, harus dilakukan realokasi pengeluaran dengan penghematan atau mengurangi subsidi dan mengalihkannya untuk pembiayaan restrukturisasi perbankan.

Utang LN

Karena perekonomian masih lesu, prospek kenaikan penerimaan pajak dalam jangka pendek tidak bisa diharapkan dan sumber dana dalam negeri sangat terbatas. Maka pinjaman dari luar negerilah yang diandalkan pemerintah untuk menutupi kebutuhan dana program talangan perbankan. Implikasi dari penambahan pinjaman dari lembaga donor luar negri, seperti IMF, World Bank, dan CGI, adalah berkurangnya kedaulatan ekonomi negara. Urusan pengelolaan ekonomi Indonesia harus selalu dikonsultasikan ke lembaga donor internasional bersangkutan. Bila ada suatu kebijakan ekonomi yang tidak sesuai dengan arahan lembaga donor, dapat dipastikan akan terjadi penundaan penyaluran pinjaman yang selanjutnya berdampak negatif pada stabilitas ekonomi.

Memang sering kita dengar bahwa program talangan perbankan adalah upaya mempertahankan kedaulatan ekonomi nasional. Program talangan sektor perbankan selalu dipropagandakan sebagai upaya penyelamatan aset pengusaha nasional dari pencaplokan oleh pengusaha asing.

Sedangkan pengurangan berbagai subsidi, seperti BBM, pendidikan, dan kesehatan, adalah dampak negatif dari program talangan sektor perbankan yang mempunyai aspek sosial terbesar. Khususnya pengurangan subsidi pendidikan dan kesehatan yang mempunyai aspek pemerataan pembangunan, keadilan sosial, dan pengembangan sumber daya manusia. Pengurangan subsidi kebutuhan dasar masyarakat ini mencerminkan ketidakadilan alokasi pembebanan biaya program talangan sektor perbankan.

Namun pemerintah harus menggantikan subsidi umum BBM dengan pentargetan subsidi pada transportasi publik atau listrik rumah tangga kecil, sehingga aspek efektifitas pemerataan APBN mengalami perbaikan. Pentargetan subsidi juga harus dilakukan pada berbagai sektor publik yang menyangkut masyarakat kelas bawah, seperti pengadaan sarana air bersih dan sanitasi umum.

Kembali harus dipertanyakan, mengapa harus rakyat yang menanggung semua biaya tersebut? Mengapa pemerintah mengenyampingkan aspek pemerataan dan keadilan-sosial dalam pembebanan biaya restrukturisasi perbankan? Dan yang paling tragis: mengapa para pemilik bank yang menerima ‘subsidi terselubung’ berupa program restrukturisasi perbankan, sedangkan kesejahteraan rakyat kecil diabaikan?

Instrumen Pemerataan

Selain sebagai instrumen stabilisasi ekonomi makro, APBN juga berfungsi sebagai instrumen pemerataan hasil pembangunan. Sayangnya, program talangan perbankan menyebabkan aspek pemerataan hasil pembangunan dari APBN tidak berjalan sama sekali.

Sebaliknya, APBN menjadi instrumen yang membuat ketimpangan semakin besar. Karena itu salah satu tugas Presiden Megawati adalah untuk mengembalikan fungsi APBN sebagai alat pemerataan hasil pembangunan guna menegakkan keadilan sosial.

Masyarakat juga harus menyadari bahwa dana talangan perbankan dari pemerintah untuk para pengusaha tersebut sebenarnya uang rakyat. Berhubung pada saat ini masih ada beberapa bank bermasalah dan mungkin akan meminta dana talangan dari pemerintah, seperti Bank BII, maka masyarakat harus mengawasi berbagai lembaga pemerintah terkait, seperti BI dan BPPN, jangan sampai lagi mengulangi kesalahan yang sama.

Pemerintah sebaiknya dengan tegas menindak perusahaan dan pemiliknya yang telah menyalahgunakan dana talangan perbankan melalui jalur hukum. Hal ini akan menjadi sinyal positif bagi masyarakat dan pasar, sehingga memperbaiki kredibilitas pemerintah dalam menjalankan program pemulihan ekonomi.

Kebijakan Moneter; Suku Bunga dan Uang

oleh Siswa Rizali

dipublikasi di Koran Tempo, 3 September 2001

Pembahasan mengenai kebijakan moneter di Indonesia selalu terfokus pada pergerakan suku bunga SBI. Bila suku bunga SBI naik, maka dipersepsikan sebagai indikasi penerapan kebijakan uang ketat (tight monetary policy); sebaliknya bila suku bunga SBI turun dianggap sebagai tanda kebijakan moneter yang ekspansif (loose monetary policy). Akhir-akhir ini, disamping suku bunga SBI, pembahasan mengenai target jumlah uang beredar, berupa uang primer (disimbolkan dengan M0), menjadi salah satu berita utama sektor moneter. Jumlah uang primer ini memang menjadi salah satu unsur utama target indikatif dalam penandatanganan Kesepakatan IMF dan Pemerintah yang baru saja dilakukan.
Sumber: Bank Indonesia, Statistik Ekonomi Keuangan Indonesia.

Klasifikasi Uang

Dalam pembahasan kebijakan moneter, terdapat berbagai jenis uang. Besaran uang diklasifikasikan berdasarkan fungsi uang sebagai alat pembayaran (medium of exchange) dan penyimpan nilai (store of value). Uang primer (M0) adalah kewajiban otoritas moneter yang terdiri atas uang kartal di masyarakat (yaitu uang kertas dan uang logam yang berlaku), cadangan bank komersial umum (BKU) di Bank Indonesia (BI) (terdiri atas kas dan giro BKU), serta giro swasta bukan bank (penduduk) pada BI. M0 juga dikenal sebagai monetary base atau high powered money, karena M0 adalah ‘bahan dasar’ untuk ‘penciptaan’ uang dalam arti yang lebih luas dan M0 sangat likuid. Dilihat dari sisi aktiva otoritas moneter, uang primer ini terdiri dari dua komponen yaitu Cadangan Devisa Bersih (Net Foreign Assets, NFA) dan Aktiva Domestik Bersih (Net Domestik Assets, NDA); M0 = NDA + NFA. Atau dalam bentuk pertumbuhan DM0 = DNDA + DNFA. Artinya, jumlah M0 dapat berubah bila aset BI berubah jumlahnya, baik karena pemberian kredit kepada publik (seperti kredit program pembangunan yang dikenal sebagai ‘Kredit Likuiditas Bank Indonesia’, KLBI), pemberian kredit kepada pemerintah, dan transaksi valuta asing. NDA adalah komponen M0 yang jumlahnya secara eksogenus dapat ditentukan oleh BI. Sebaliknya, komponen NFA jumlahnya ditentukan oleh berbagai faktor internal dan eksternal, seperti stabilitas ekonomi dan politik domestik serta perkembagan ekonomi global, yang sebagian besar di luar kontrol BI.

Menggunakan M0 yang ada, BKU ‘menciptakan’ berbagai jenis uang melalui proses penerimaan simpanan (tabungan dan deposito berjangka) dan pemberian pinjaman (atau kredit). Muncul lah jenis uang lain yang mencakup berbagai instrumen finansial dalam sistem BKU. Seperti: narrow money (disimbolkan M1) yaitu M0 ditambah rekening giro; broad money (M2) yaitu M1 ditambah tabungan rupiah, tabungan dalam valuta asing, dan deposito berjangka (Untuk penyederhanaan, difinisi tersebut hanya mencakup instrument finansial yang utama. Negara maju seperti Amerika, Inggris, dan Jerman, juga mempunyai klasifikasi uang lain seperti M3 dan M4).

Kebijakan deregulasi finansial 1983 dan 1988 telah menyebabkan perubahan ciri-ciri instrumen finansial BKU dan pada saat bersamaan berbagai produk finansial baru diperkenalkan, sehingga klasifikasi uang diatas tidak dapat diterapkan secara kaku. Misalnya, tabungan pada awal 1980-an lebih merupakan alat penyimpan kekayaan dan likuiditasnya terbatas. Sedangkan ditahun 1990-an, dengan berkembangnya ATM dan Kartu Debit, tabungan bisa menjadi sarana pembayaran, dan bukan lagi sekedar alat penyimpan kekayaan.

Dalam proses pembuatan kebijakan moneter, hanya M0 yang secara langsung dapat dikontrol oleh BI. Karena itu BI menjadikan M0 sebagai target antara (intermediate target) utama kebijakan moneter. Sedangkan M1 dan M2 perkembangannya lebih ditentukan oleh permintaan masyarakat yang tidak bisa dikontrol oleh BI, sehingga kurang cocok untuk dijadikan target antara kebijakan moneter. Apalagi, seperti telah dijelaskan, perkembangan M1 dan M2 sangat dipengaruhi oleh inovasi sektor finansial yang juga diluar kontrol BI.


Interaksi Suku Bunga dan Uang Beredar

Dalam melaksanakan kebijakan moneter, BI tidak bisa secara bersamaan mengendalikan suku bunga dan jumlah uang beredar. Bila BI ingin menjaga stabilits suku bunga, maka BI harus melepas kendalinya atas jumlah uang beredar. Sebaliknya, bila BI berkonsentrasi untuk mengendalikan jumlah uang beredar, maka BI harus melepas kontrolnya atas suku bunga. (Catatan: kompleksitas kebijakan moneter tentunya juga terkait dengan rejim nilai tukar dan keterbukaan perkiraan modal neraca pembayaran (capital account convertibility). Di kesempatan ini pembahasan difokuskan pada interaksi suku bunga dan jumlah uang beredar).

Grafik terlampir memperlihatkan perkembangan suku bunga SBI, diproksi dengan bunga SBI 28 hari, dan pertumbuhan M0 tahunan (rata-rata bergerak – moving average – 3 bulan) sejak tahun 1990.

Penerapan kebijakan uang ketat pada tahun 1990-1991, dilakukan dengan berbagai cara seperti pengurangan KLBI, percepatan transfer dana setoran pajak dari BKU ke BI, dan menaikkan suku bunga SBI. Pada saat itu bunga SBI naik secara agresif dari awal tahun 1990 sampai kuartal pertama 1991. Setelah terjadi kenaikan bunga SBI, pertumbuhan uang beredar mengalami perlambatan yang sangat drastis, dari sekitar 25% di akhir tahun 1990 menjadi sekitar 6% pada periode akhir 1991 – awal 1992. Yang harus ditekankan disini, pelaksanaan kebijakan uang ketat pada awalnya ditandai oleh kenaikan suku bunga SBI yang kemudian diikuti oleh penurunan jumlah uang beredar.

Pada masa itu pertumbuhan M0 terutama berasal dari peningkatan NFA, sejalan dengan meningkatnya arus modal masuk (capital inflows). Sedangkan NDA berkurang. Kontraksi komponen NDA dari M0 menunjukkan upaya BI yang serius dalam menerapkan kebijakan uang ketat guna menghindari ‘pemanasan’ ekonomi akibat banyaknya arus modal asing yang masuk ke Indonesia.

Berbeda dengan kenaikan suku bunga SBI pada awal tahun 1990-an, kenaikan suku bunga SBI di tahun 1998 terjadi menyusul pertumbuhan uang yang sangat tinggi pada bulan-bulan sebelumnya. Berhubung pada saat itu juga terjadi arus modal keluar (capital outflows), atau penurunan NFA, maka sumber pertumbuhan uang berasal dari peningkatan NDA. Peningkatan NDA tersebut sebagian besar berasal dari injeksi likuiditas BI untuk sektor BKU, atau BLBI, dan pembiayaan defisit anggaran pemerintah.

Jadi sepanjang tahun 1998, kenaikan suku bunga SBI lebih merupakan respon endogenus BI untuk mengantisipasi kenaikan inflasi akibat ekspansi M0. Dalam kondisi seperti ini, suku bunga SBI tidak bisa menjadi indikator kebijakan uang ketat, meskipun suku bunga SBI pada saat itu sempat hampir 3 kali lipat suku bunga SBI pada awal 1991. Sebaliknya, mengingat kenaikan NDA yang sangat pesat telah menyebabkan pertumbuhan M0 jauh lebih tinggi dan lebih cepat daripada kenaikan suku bunga SBI, kebijakan moneter pada saat itu malahan sangat ekspansif.

Baru setelah BI berhasil mengerem pertumbuhan BLBI sejak pertengahan 1999, dan mengendalikan NDA, pertumbuhan uang melambat. Keberhasilan pengendalian NDA membuka peluang untuk penurunan suku bunga SBI tanpa diikuti ekspansi M0.

Perbedaan interaksi suku bunga SBI dan pertumbuhan M0 pada tahun 1990-1991 dengan 1998 menunjukkan bahwa di negara yang bank sentralnya tidak memiliki disiplin dalam mengontrol komponen NDA dari M0-nya, suku bunga instrumen moneter (seperti SBI) merupakan indikator yang tidak akurat dari proses ekspansi atau kontraksi kebijakan moneter. Karena itu dapat dimaklumi bila IMF sangat kritis dalam menentukan pemenuhan target M0. Perkembangan terbaru di Indonesia kembali mengindikasikan bahwa BI terpaksa menaikkan suku bunga SBI karena meningkatnya ekpektasi inflasi akibat pertumbuhan uang yang melebihi target program stabilisasi moneter.

Program Talangan Perbankan dan Stabilisasi Ekonomi Makro

oleh Siswa Rizali *
dipublikasikan di Koran Tempo, 20 Agustus 2001

Biaya restrukturisasi sektor perbankan Indonesia diperkirakan menghabiskan dana sebesar Rp 600 trilyun. Lebih dari Rp 200 trilyun biaya restrukturisasi tersebut berasal dari pengucuran dana Bantuan Likuiditas Bank Indonesia (BLBI), bunga BLBI, dan dana program penjaminan. Sisanya, sekitar Rp 350 trilyun adalah dana untuk merekapitalisasi perbankan. Besarnya dana restrukturisasi ini mencapai 57% Produk Domestik Bruto (PDB) Indonesia di tahun 1999. Semua biaya restrukturisasi tersebut merupakan talangan (bail-out) oleh pemerintah atas berbagai kewajiban sektor perbankan Indonesia.

Tabel 1 Biaya Talangan Perbankan di Beberapa Negara

Negara Period dalam % PDB
Argentina 1980-82 56
Kuwait 1992 45
Chili 1981-83 42
Israel 1977-83 31
Meksiko 1995 16
Spanyol 1980 15
Mauritinia 1993 15
Tanzania 1992 14
Bulgaria 1995-96 13
Filipina 1981-87 13
Hungaria 1993 12
Firlandia 1991-93 10
Brazil 1994-95 8

Kasus Krisis Asia #
Indonesia 57
Thailand 40
Korea 25
Malaysia 20
Jepang 14

Sumber: Dziobek dan Pazarbasioglu (1998), World Bank (1997), Freris (2000).
Catatan: # Data diambil dari Freris (2000), berdasarkan estimasi biaya sementara dengan data sampai tahun 1999.


Ironi BLBI

Biaya talangan tersebut melebihi nilai total asset perbankan di tahun 1997 yang mencapai Rp 529 trilyun. Biaya talangan perbankan membengkak karena kebijakan penyuntikan likuiditas oleh BI (baca: BLBI) yang telah menyebabkan bertambahnya jumlah aset bermasalah perbankan. Dalam era 1990-an, pertumbuhan asset perbankan tertinggi memang terjadi ditahun 1997 dan 1998, yaitu 37% dan 44% di setiap tahunnya. Dibandingkan pertumbuhan rata-rata asset perbankan pada era boom ekonomi 1990-1996 yang hanya 20%, lonjakan asset yang sangat tinggi tersebut tidak masuk akal sama sekali, mengingat sektor perbankan pada saat itu sedang mengalami krisis. Dapat dipastikan bahwa pertumbuhan asset perbankan pada tahun 1997-1998 semata-mata berasal dari BLBI, dan berupa pertumbuhan asset bermasalah. Penyalahgunaan BLBI juga telah menyebabkan ketidakstabilan moneter. Bukan saja BLBI telah merugikan negara dalam bentuk hilangnya uang milik rakyat, tetapi BLBI juga telah memperparah krisis ekonomi.

Penelitian yang dilakukan oleh Claudia Dziobek dan Ceyla Pazarbasioglu, ekonom dari International Monetary Fund (IMF), menemukan bahwa negara-negara yang perbankannya bermasalah dan mencoba menunda krisis perbankan dengan memberikan bantuan likuiditas hanya akan menyebabkan peningkatan biaya program restrukturisasinya. Sebaliknya, negara yang mempunyai perbankan bermasalah, namun bank sentralnya berhasil membatasi dengan ketat penyaluran bantuan likuiditas, dapat meminimisasi biaya restrukturisasinya. (lihat: IMF Working Paper No 97/161, "Lessons from Systemic Bank Restructuring: A Survey of 24 Countries). Berhubung nilai likuiditas yang dihamburkan BI sangat besar, biaya restrukturisasi perbankan Indonesia menjadi yang tertinggi diantara berbagai kasus yang pernah terjadi (Tabel 1).


Dampak pada Stabilisasi Makro

Besarnya dana talangan perbankan tersebut mempunyai dampak negatif yang besar pada manajemen kebijakan ekonomi makro, baik kebijakan fiskal, berupa Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), maupun moneter. Karena biaya talangan perbankan dibebankan pada APBN, program talangan perbankan tersebut menyebabkan APBN mengalami defisit sejak tahun 1998. Bila pun defisit anggaran tersebut dapat ditutupi dalam waktu lima tahun, biaya talangan perbankan tetap harus ditanggung lebih dari 10 tahun kedepan. Dengan menganggap setiap tahunnya dana sebesar 3% PDB, dalam bentuk penerimaan pemerintah, dialokasikan untuk melunasi hutang program talangan perbankan, maka dampak biayanya baru akan selesai dalam waktu sekitar 18 tahun. Itu pun bila restrukturisasi perbankan berhasil sehingga krisis yang sama tidak terulang lagi, pemulihan ekonomi terakselerasi, dan perekonomian berjalan dengan baik. Bila semua itu terjadi, hutang riil pemerintah dapat dicicil sejalan meningkatnya pendapatan pemerintah ketika ekonomi tumbuh kembali.

Beban talangan perbankan pada APBN membuat kebijakan fiskal pada saat ini dan beberapa tahun ke depan sulit digunakan untuk menstimulus ekonomi bila terjadi ancaman resesi. Hal ini dikarenakan sebagian pengeluaran APBN hanya diperuntukkan membayar hutang. Misalnya, untuk APBN 2001 beban biaya restrukturisasi perbankan mencapai 18% total pengeluaran (atau 25% dari pengeluaran rutin), sehingga sulit diharapkan adanya efek ekpansi dari APBN yang defisit tersebut.

Dari sisi kebijakan moneter, program talangan perbankan menyulitkan pengendalian laju uang beredar. Misalnya, di periode Agustus-November 1998, pertumbuhan uang primer rata-rata tahunan mencapai 115%, yang merupakan pertumbuhan uang tertinggi dalam kurun waktu 30 tahun, atau sejak tahun 1968. Di masa sekarang dan yang akan datang, pengelolaan kebijakan moneter masih terus terancam karena ada dorongan pemerintah untuk menggunakan pendapatan dari produksi uang, atau dalam istilah ekonominya disebut 'pajak inflasi' (seigniorage), guna mengurangi beban riil hutangnya. Kemungkinan penggunaan 'pajak inflasi' untuk mengurangi beban hutang pemerintah sangat besar karena BI menjadi motor utama penyedia dana program talangan perbankan. Hal ini menjelaskan salah satu aspek penyebab kegagalan program stabilisasi moneter di era pemerintahan Abdurrahman Wahid. Meskipun BI mentargetkan hanya menambah jumlah uang primer sekitar 8%-10% per tahun di tahun 1999 dan 2000, dalam prakteknya pertumbuhan uang primer pada masing-masing tahun mencapai 31% dan 23%. Sampai pada saat ini pun pertumbuhan jumlah uang primer tahunan masih diatas 20%. Sumber utama pertumbuhan uang primer tersebut ternyata berasal dari peningkatan klaim bersih BI terhadap sektor pemerintah. Jadi, meskipun BI telah dinyatakan independen bedasarkan UU No. 29 1999, dalam prakteknya BI belum dapat melepaskan dirinya dari berbagai kekuatan politis.

Di lain pihak, dengan besarnya jumlah hutang pemerintah dari penerbitan obligasi untuk program talangan perbankan, penerapan kebijakan uang ketat dengan menaikkan suku bunga SBI sulit dilaksanakan. Kesulitan ini terjadi karena beban hutang pemerintah sangat sensitif terhadap setiap kenaikan suku bunga SBI. Akibatnya pengelolaan moneter jangka pendek dan menengah melalui manipulasi suku bunga instrumen moneter tidak akan efektif, bahkan membahayakan keseimbangan ekonomi makro. Singkatnya, dampak biaya restrukturisasi perbankan terhadap efektifitas kebijakan fiskal dan moneter tidak hanya terjadi secara independen, tapi juga saling terkait.

Penutup

Pelajaran penting yang dapat kita ambil adalah: jangan lagi pemerintah menalangi berbagai kewajiban sektor swasta yang timbul akibat bank bermasalah. Berhubung pada saat ini masih ada beberapa bank yang bermasalah dan mungkin akan meminta dana talangan dari pemerintah, seperti Bank BII, maka masyarakat harus terus mengawasi berbagai lembaga pemerintah terkait, seperti BI dan BPPN, jangan sampai lagi mengulangi kesalahan yang sama. Dan pemerintah harus dengan tegas menindak perusahaan dan pemiliknya yang telah menyalahgunakan dana talangan perbankan melalui jalur hukum. Hal ini akan menjadi sinyal positif bagi masyarakat dan pasar, sehingga memperbaiki kredibilitas pemerintah dalam menjalankan program pemulihan ekonomi.